达巍 蔡泓宇:美国国家安全战略视阈下的中美关系50年

选择字号:   本文共阅读 1154 次 更新时间:2022-02-22 08:42:37

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达巍   蔡泓宇  
中国“并未放弃一党统治”等。与此相对应,2002年年底,时任美国国务院政策规划司主任理查德·哈斯(Richard N. Haass)在发表对华政策演讲时提出了“融入战略”,认为中国已经“进入”但尚未完全“融入”国际体系,中国非凡的经济成就与政治民主之间的差距仍旧很大。这事实上反映出当时美国决策层对中国的两种疑虑,即国际体系对中国内外行为的“改造”效果,以及中国发生“变化”的速度和程度远未达到美国的预期。到小布什第二任期,这一期待加速下降,2006年的报告在强调“中国转型尚未完成”的同时不再肯定中国的“转型”效果,取而代之的仅是对中国继续走改革开放道路的“鼓励”以及阐释为什么中国的转型有助于其发挥潜力等。尽管美国战略界的一些接触派看到了中国的发展并倡导继续接触,但在小布什第二任期内,美国事实上已经开始放弃“改造”中国的内政并将这种努力更多转向了塑造中国的经济以及对外行为。

  

   第四,对华经贸议题在美国国家安全战略视阈中占有较大比重。之所以强调经济议题的重要性,是因为美国对华接触必然先是经济上的接触,同时促进全球自由贸易符合美国的国家利益。2002年和2006年的报告都以相同的章节论述了全球经济繁荣有助于美国国家安全的逻辑,即自由市场和自由贸易促进了各国经济增长并创造了更多就业和收入,从而进一步使人们摆脱贫困并强化自由的习惯。在这一逻辑下,2002年的报告着重强调了推动中国加入世贸组织这一成就。小布什政府还提名熟悉商业事务的雷德(Clark T. Randt Jr.)担任驻华大使,体现了美国在发展对华经贸关系时务实的一面。2006年的报告在对华经贸关系上有着更多的着墨,也对中国在经贸领域的行为表达了更多的关切,在经贸问题上美国的态度趋于混杂。报告将中国定义为“经济增长引擎”,强调与中国合作以改革开放市场和确保金融稳定,敦促中国建立“以市场为基础的灵活汇率制度”。这是以汇率为代表的金融议题首次进入美国国家安全战略视阈中。报告还提及了中国的“经济重商主义”、对外需的过度依赖、保护知识产权等问题。为督促中国履行“入世”承诺,小布什政府于2006年9月提出建立中美战略经济对话机制,作为讨论双方经贸问题的平台。这反映出小布什政府虽然对中国的政治“转型”的期待不断下降,但对促进中国经济体制的“转型”仍旧抱有相当大的期望。

  

   第五,对华安全政策兼具“合作”与“防范”的双重性。九一一事件后,小布什政府开始争取中国对打击恐怖主义的支持。自2001年年底开始,美国转而寻求一种更加紧密的双边安全合作关系。2001年10月,小布什在上海参加亚太经合组织峰会期间与时任国家主席江泽民会晤时,将中国定义为“全球反恐联盟的重要伙伴”,并强调美国希望与中国发展“建设性关系”。2002年的报告重申了这一关系,强调了两国在反恐和朝核等国际安全问题上的合作。同年,小布什政府还将针对中国的“东突厥斯坦伊斯兰运动”界定为恐怖组织。2002年2月,时任美国国务卿科林·鲍威尔(Colin Powell)在国会参议院外交关系委员会作证时承认“中国在反恐战争中提供了帮助”,并称赞中国在印巴安全问题上扮演着“建设性角色”。除了反恐,小布什政府还致力于引导中国从地区安全事务的“观察者”转变为“参与者”,两国在该时期互相配合的重要成果即中国作为协调者主导了朝核问题六方会谈。值得注意的是,2002年的报告还提及中美在应对艾滋病等共同的健康和环境问题方面进行合作,这是艾滋病等公共卫生议题首次进入美国对华安全视阈之中。

  

   自2005年起,美国关于中国对外行为的安全担忧开始增加。2005年7月,前总统国家安全事务助理、时任美国国务卿康多莉扎•赖斯(Condoleezza Rice)表达了对中国进行大规模军事建设的担忧。美国政府内部开始认为,应该进一步强化对中国行为的约束,同时对中国进行“防范”。为回应国会立法要求,美国国防部从1997年开始发布《四年防务评估》报告,1997年和2001年的报告中均未提及中国。然而在2006年的《四年防务评估》报告中,美国国防部虽然表示“鼓励中国发挥建设性作用”,但是又认定中国“在主要和新兴大国中,最有潜力同美国展开军事竞争,利用颠覆性技术抵消美国传统军事优势”。

  

   小布什在谈到中美关系时最常使用的一个形容词就是“复杂”(complex)。小布什多次强调,美中关系包含多个不同侧面,有些是积极的,有些是消极的。重要的是,不能让消极的方面影响积极的方面,也不能因为积极面的合作而掩盖消极面的分歧。小布什在总体肯定中美关系的合作大于分歧的同时,显然也认为中美的分歧比较明显。小布什八年任期美国国家安全视阈内的“接触”战略变得日益复杂,特别是消极面开始增多。2005年9月,时任美国常务副国务卿罗伯特·佐利克(Robert B. Zoellick)提出了中国应当成为国际体系中“负责任的利益攸关方”。佐利克认为,中国融入国际体系这一进程已经结束,中国实力在快速增长。中国将如何运用其实力,是美国的主要关切。佐利克特别提到了苏丹等外交问题,经济中的“重商主义”问题,中国军费增长等。这些问题从一个角度看是以佐利克为代表的接触派对中国的期待,从另一个角度说,也反映出美国战略界对中国未来走向的怀疑和焦虑。如果说在20世纪90年代后期,美国战略界思考更多的是是否应当以及应该如何将中国拉入国际体系,到了21世纪第一个十年,美国战略界开始考虑“将中国拉入国际体系之后如何”的问题。佐利克的观点在2006年美国《国家安全战略》报告中得到更明确的解释:“随着中国成为全球参与者,它必须……履行其义务……支持使其取得成功的国际体系,执行帮助其摆脱贫困的国际规则,拥抱该规则体系所遵循的经济和政治标准,并通过与美国和其他大国的合作为国际稳定与安全作出贡献。”与此同时,2006年的报告也强调对中国可能的行为及其后果进行“两面下注”,即采取“接触”与“制衡”的混合策略,这是针对目标国家未来意图的不确定性所做出的“保险举措”。

  

   (四)向“临界点”滑动

  

   2009年1月,以“变革”为口号的民主党人贝拉克·奥巴马(Barack Hussein Obama)入主白宫。上台后的奥巴马及其团队面临着两大最为紧迫的问题,即结束反恐战争、复苏美国经济。而中国成功举办奥运会、在金融危机中保持了经济增长。对于美国来说,在对阿富汗和伊拉克两场战争进行了长达十年的投入之后,其对外战略也需要重新布局。美国国家安全战略视阈内的中美关系也随之发生了一系列改变。

  

   奥巴马政府于2009年上任之初对中美关系的合作抱有较高期待。其团队希望避开新总统上台之初(如里根、克林顿和小布什政府那样)在中美关系上总会经历“学习曲线”的“历史规律”,力保中美关系平稳。奥巴马团队清楚地认识到,“奥巴马政府的最高关注点——伊朗与朝鲜的去核问题、重建世界经济、应对气候变化、阿富汗与巴基斯坦的反恐、终结苏丹的内战和种族屠杀以及实现能源安全——都需要中国的合作,或者说至少将从中国的合作中受益”。2010年5月,奥巴马政府发布其第一份《国家安全战略》报告。考虑到国家安全战略报告撰写和发布的周期,实际上这份报告大致反映了奥巴马政府上任第一年的国家安全战略考量。这份报告的涉华部分主要集中在“与21世纪其他影响力中心建立合作”一节。报告将中国定位为与印度、俄罗斯并列的“关键影响力中心”,是美国“努力建立更深入、更有效伙伴关系”的对象。报告多次采用这一定位并强调要“继续致力于与中国建立积极、建设性、全面的关系”。这一定位与小布什政府的定位类似,即发挥中国作为主要世界大国的作用,只不过合作的内容及重点与小布什政府有较大差别。具有代表性的是气候变化被奥巴马政府视为美国国家安全战略的核心议程,这一概念在奥巴马政府第一份《国家安全战略》报告中出现了23次。相应地,气候变化在奥巴马时期涉华安全议题中的优先性排序得到了提高。从表述层面来看,2010年的报告将“气候变化”提升为与“经济复苏”和“不扩散”具有同等地位的对华合作优先事项。这也与奥巴马政府任期第一年试图推动对华合作,美国战略界大谈中美“两国集团”(G2)的大背景是相呼应的。2009年9月,时任美国常务副国务卿詹姆斯·斯坦伯格(James Steinberg)提出“战略再保证”,即美国及其盟友保证“欢迎”中国崛起,而中国则保证其发展和全球化不以牺牲他国的安全和福祉为代价。中美建立了包括战略与经济对话在内的高级别磋商机制,两国高层领导人在此后的八年保持了频繁的互动,两军实现了可持续和实质性的对话交流,并在反海盗、维和、人道主义援助和救灾领域展开合作,双方在伊核问题等国际安全事务上也实现了有效配合。到2010年年初,奥巴马团队认为,“美中关系已经奠定了良好的基础。这种考虑基于三个原则。首先,不应将中国视为必然的敌人,而应将其视为解决世界关键事务的潜在伙伴。其次,在欢迎中国崛起的同时,确保崛起的中国遵守国际法律和准则。再次,寻求确保中国崛起有利于亚太地区的稳定”。

  

   然而,从2009年年底、2010年上半年开始,美国认为中国对外行为越来越“咄咄逼人”,对华战略开始向消极方向发展。此后七年美国对华战略的变化在2015年发布的奥巴马政府第二份《国家安全战略》报告等文件中有着清晰的体现。涉华部分集中在报告的“推进我们在亚太地区的再平衡”部分。中国问题所处的语境由第一份报告的“大国合作”变为第二份报告的“再平衡”,表明奥巴马任期内中美关系在美国国家安全战略中的定位、背景都发生了重大变化。奥巴马政府的“亚太再平衡”核心是重新配置美国在全球的战略资源,使其向亚太地区集中,以应对中国的崛起。

  

   这一时期,美国政府对全球力量格局以及中美实力对比的认识发生了重大变化。2015年《国家安全战略》报告认为“经济平衡正在发生改变,由此带来的权力的动态变化创造了机会和风险,尤其是中国崛起等将显著影响大国关系的未来”。根据世界银行数据,2015年中国经济规模(GDP总量)达到美国的60.6%,而这一数字在2009年仅为35.3%。中美实力对比接近尤其表现在两国军事力量差距的缩小上。美国国防部2012年发布的《防务战略指南》确认了美国军事力量向亚太倾斜的总基调,认为从长远看中国的崛起“将可能以各种方式影响美国经济和安全”,而中国必须“进一步明确其军事增长的战略意图”。该指南还将应对中国的“反进入/区域拒止”和“非对称力量”作为美军的主要任务之一。2014年,美国国防部发布的《四年防务评估》报告认为,亚太地区的安全环境正在趋向恶化,主要原因在于中国的军事现代化以及中国在能力和意图上缺乏透明度和开放度,并表示要支持美国在亚太地区“更广泛的再平衡”。对力量对比判断的变化带来了对华战略的变化。2010年以后,以“亚太再平衡”为核心的美国对华战略表现出两个突出特征。

  

第一,美国国家安全战略视阈内的中美关系日益消极。2015年的《国家安全战略》报告仍然表示“欢迎一个稳定、和平、繁荣的中国崛起”,也继续寻求与中国建立“建设性关系”,但相较于2010年的报告,对华负面态度明显增强,体现为报告中对中国消极描述的增加。关于中美关系的性质,2015年的报告两次提及中美两国存在“竞争”,且强调“美国将基于力量来管理竞争”。“竞争”和“基于力量”这两个在日后特朗普和拜登政府时期将变得耳熟能详的表述,实际上在奥巴马政府国家安全战略报告中就已经出现,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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