李凌云:论行政协议中的意思表示

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2022-01-23 00:25:11

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李凌云  
依循此种路径处理,法官会去探究双方当事人在签订行政协议时到底是怎么理解的,结合案情也就很有可能会认为,签订该协议之时原告存在重大误解,应当按照土地管理部门的意见办理。[59]事实上,一审、二审法院均采纳了行政机关的行政协议解释意见。法院认为,行政机关在职权范围内对行政协议约定条款进行的解释具有法律约束力。这意味着行政机关通过对涉诉行政协议的解释,一定程度弥合了二者的意思表示分歧。问题在于,根据合同相对性的原理,民事合同中双方当事人以外的其他主体一般无权对合同条款作出解释。而上述76号指导性案例,则颠覆了合同实务界关于合同解释主体的原先认识。其他行政机关对于行政协议的解释,可能会加剧双方当事人之间力量的不均衡。

  

   当然,该种行政解释能够得到证成,但应该借助司法权予以防范。德国学者拉伦茨指出,合同中的意思表示具有双重功能:一是表意人对实现其法律行为意思的一种手段;二是一种人际交往和社会交往的行为,与所涉及的地方存在某种联系。[60]对行政协议意思表示的解释,不仅要考察表意人所表达的意思,而且还要去看客观上对意思表示该如何理解的问题。针对双方意思表示是否一致,我国《民法典》合同编是以客观主义为原则,也仅在契约因欺诈、胁迫等部分原因而成立时采用主观标准。笔者认为,行政协议不妨也采用这一标准。考虑到行政协议的公共利益属性,在解释意思表示时不能过多强调当事人内心的意思,行政协议作为推行公共政策的方式,相关条款的理解歧义可由有权机关去作出解释。如此,是侧重于通过客观方法去探究双方的意思表示,继而发挥着平息双方争执的作用。可以说,客观外在的信赖要比内在的主观意思来得可靠。值得警惕的是,此种行政解释行为难免会对双方意思表示产生冲击,法院在司法审查活动中应当审慎应对,而非一味地加以认可。比如,针对其他行政机关作出的单方解释,法院有必要审查其行使该项权力的职权、程序等基本要件。毕竟,对行政协议的行政解释权理应存在限度,倘若任由其行使单方解释行为,很可能会演化为行政权对意思表示的间接干涉。

  

   五、余论:行政协议中的意思表示理论研究亟待深化

   意思表示可谓是理解行政协议的标识性概念之一,只有合法、真实、明确的意思表示才有助于创设良好的行政协议法律秩序。虽然行政协议与民事合同都存在“意思表示”这一共同概念,且前者在很大程度上借鉴了民事合同规则,但因为二者之间的不同构造,前者的意思表示不能完全套用后者的意思表示理论。笔者遵照从过程到诉讼的发展规律,将特殊性作为行政协议上意思表示理论叙事的主线。本文所讨论的意思表示特殊性,并非是否认意思自治的核心要义,而是认为其所处场域、表现形态、对法律效果的影响以及对司法规则的形塑等方面与民事合同有所差异。由于公共利益优先的价值取向,行政优益权与意思表示之间不可避免地会发生遭遇,如何实现这两个要素的有机平衡将是一项重要课题。

  

   通过梳理意思表示在行政协议中的适用,既有利于凸显其在公法领域的特殊属性,也有助于揭示行政优益权对意思表示可能施加的不当影响,以防止相对人的主观意愿被行政权过度挤压甚至吞噬,从而警惕行政协议滑向行政命令的危险。另外,对行政协议中的意思表示加以探究,对行政行为意思表示的理论发展产生助益。行政协议之运用需要以双方意思表示一致为基础,对单向性的行政行为研究范式颇具革新意义,在此过程中提取行政协议意思表示的特殊性,无疑有助于深化以意思表示为重心的行政法律关系理论。总的来说,在《行政协议规定》业已出台的背景下,行政协议理论与实务研究应当重视司法审查导向的规范分析。同时,随着中国“民法典时代”的深入发展,行政协议研究还应重视本身的独特理论之构建,继续厘清与民事合同的联系及区别,重视行政性与合同性的有机调适,助益行政法学与民法学的学术交流以及实践工作的有序展开。故而,对行政协议意思表示的理论研究仍待推进。

  

   注释:

   [1] 王泽鉴:《民法总则》(增订版),中国政法大学出版社2001年版,第335页。

   [2] 当前,行政法研究仍在强调其与民法的区分,更为关注行政行为的理论研究,而不重视立基于法律关系理论上的意思表示之探讨。当然,对行政法上意思表示的研究成果也在逐步增多。参见王学辉:《行政法意思表示理论的建构》,载《当代法学》2018年第5期;汪厚冬:《论行政法上的意思表示》,载《政治与法律》2014年第7期;孙丽岩:《行政行为中的意思表示》,载《比较法研究》2009年第3期;田勇军:《论行政法上的意思表示——兼论行政行为构成中的意识要件》,法律出版社2017年版;田勇军:《论意思表示理论的应然面向——基于对意思表示构成要件理论的反思及批判》,载《河南财经政法大学学报》2018年第3期。等等。

   [3] 参见章志远:《行政法治视野中的民法典》,载《行政法学研究》2021年第1期。

   [4] 参见《<最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定>新闻发布会》,最高人民法院官网:http://courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-207571.html,2021年8月1日访问。

   [5] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第348页。

   [6] 参见王学辉:《行政法意思表示理论的建构》,载《当代法学》2018年第5期。

   [7] [美]朱迪·弗里曼:《合作治理与新行政法》,毕洪海、陈标冲译,商务印书馆2010年版,第564页。

   [8] 参见李颖轶:《论法国行政合同优益权的成因》,载《复旦学报(社会科学版)》2015年第6期。

   [9] 参见卢护锋、王成明:《行政协议纠纷司法审查规则探析》,载《法治社会》2018年第2期;张敏:《从行政性、合同性双重视角审视行政合同的延展与规范》,载《政法论丛》2018年第4期;闫海、宝丽:《公用事业特许经营中行政优益权探究》,载《天府新论》2011年第5期;余凌云:《论行政协议的司法审查》,载《中国法学》2020年第5期。

   [10] 参见陈天昊:《行政协议的识别与边界》,载《中国法学》2019年第1期。

   [11] 参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》(第2版),法律出版社2009年版,第310页。

   [12] 参见韩宁:《行政协议研究之现状与转向》,载《法治研究》2019年第6期。

   [13] 王珉灿主编:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第99页。

   [14] 参见重庆市第三中级人民法院(2011)渝三中法行终字第30号行政判决书。

   [15] 参见王旭军:《行政合同司法审查》,法律出版社2013年版,第19页。

   [16] 参见[英]P·S·阿蒂亚:《合同法概论》,程正康等译,法律出版社1982年版,第5页。

   [17] 所谓“同值性”,就是指双方意思表示具有相同价值,与行政主体命令他方服从的情形有所区别。参见余凌云:《论行政契约的含义——一种比较法上的认识》,载《比较法研究》1997年第3期。

   [18] 王利明:《论行政协议的范围——兼评<关于审理行政协议案件若干问题的规定>第1条、第2条》,载《环球法律评论》2020年第1期。

   [19] 参见最高人民法院(2017)最高法行申195号行政裁定书。

   [20] 梅献中:《论环境行政合同中的意思表示》,载《法律适用》2017第16期。

   [21] 参见西安铁路运输中级法院(2017)陕71行终261号行政判决书。

   [22] 此时,如何判定公民内心是否真正同意就成为关键的问题。[法]让·里韦罗、让·瓦利纳:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆2008年版,第543页。

   [23] 参见江嘉琪:《我国台湾地区行政契约法制之建构与发展》,载《行政法学研究》2014年第1期。

   [24] 参见余凌云:《行政法上的假契约现象——以警察法上各类责任书为考察对象》,载《法学研究》2001年第5期。

   [25] 参见吴庚:《行政法之理论与实用》(增订八版) ,中国人民大学出版社2005年版,第200页。

   [26] 在订立行政协议过程中,行政主体的意思自治空间受到一定的约束,即应当因循依法行政原则。此种原则的规范,便可谓是一种他治的范畴。

   [27] 参见冉克平:《意思表示瑕疵:学说与规范》,法律出版社2018年版,第16-18页。

   [28] 参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第184页。

   [29] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第365页。

   [30] 参见王名扬:《法国行政法》,北京大学出版社2016年版,第150页。

   [31] 参见最高人民法院(2016)最高法行申45号行政裁定书。

   [32] 参见[日]美浓部达吉:《公法与私法》,黄冯明译,中国政法大学出版社2003年版,第97-98页。

   [33] 参见梁慧星:《民法总论》,法律出版社2011年版,第180页。

   [34] 参见王留一:《论行政行为的明确性》,载《法商研究》2019年第4期。

   [35] 参见李建良:《论行政法上之意思表示》,载廖义男教授祝寿论文集编辑委员会:《新世纪经济法制之建构与挑战——廖义男教授六秩诞辰祝寿论文集》,元照出版公司2002年版,第228-252页。

   [36] 参见[日]我妻荣:《我妻荣民法讲义I:新订民法总则》,于敏译,中国法制出版社2008年版,第268页。

   [37] 陈无风:《行政协议诉讼:现状与展望》,载《清华法学》2015年第4期。

   [38] 王敬波:《司法认定无效行政协议的标准》,载《中国法学》2019年第3期。

   [39] 参见《王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案》,中国法院网https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4719283.shtml,2021年8月10日访问。

   [40] 参见刘凯湘:《民法典合同解除制度评析与完善建议》,载《清华法学》2020年第3期。

   [41] 参见[韩]金东熙:《行政法Ⅰ》(第9版),赵峰译,中国人民大学出版社2008年版,第168页。

   [42] 参见徐键:《功能主义视域下的行政协议》,载《法学研究》2020年第6期。

   [43] 参见陈天昊:《行政协议中的平等原则——比较法视角下民法、行政法交叉透视研究》,载《中外法学》2019年第1期。

[44] 参见章程:《论行政协议变更解除权的性质与类型》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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