李凌云:论行政协议中的意思表示

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2022-01-23 00:25:11

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李凌云  
尤其是行政主体的意思表示鲜获关注。[46]这或许与意思表示理论在行政协议中尚未得到重视有关。

  

   二是审查意思表示合法性。“私法遵循的是意思自治原则,而行政法将合法性原则作为指导思想”。[47]行政诉讼需要审查行政行为的合法性,这决定了行政裁判审查意思表示的目标特殊性。根据《行政诉讼法》第6条规定,行政诉讼确立了合法性审查原则。该原则是行政诉讼法最具特色的基本原则,并成为其他原则的主要参照系。与此同时,《行政协议规定》第11条重申和细化了合法性审查原则。在行政协议诉讼程序阶段,法官势必要对其中的意思表示作出合法与否的结论,此时对依法行政的审查要求会优先于双方当事人的意思自治。尤其是行政机关单方变更、解除行政协议时,这种克减相对人权利的意思表示应作合乎依法行政原则的考量。行政主体的意思表示尤其要受到合法性约束,以避免其利用自身优势迫使相对人实现表面上的合意。[48]除此之外,法院还需要处理好合法性审查与意思表示自由之间的关系,这关涉司法审查在多大程度上尊重当事人意思表示的问题。公法领域中行政主体的行为要遵循法无授权即禁止的原理,而行政协议“合同性”又赋予了行政主体较多的自由空间。行政协议诉讼在审视意思表示合法性时,无法忽略这一前提性背景。可以说,合法性审查与自治性尊让之间的界限有待厘清。譬如,法院审理行政协议案件时,应当审查意思表示一致对行政法律规范变通处理的合法性。意思表示一致凸显了行政协议的可协商性,但行政协议的行政性又暗含了法定性,二者之间应当找到平衡点。行政协议双方意思自治的范围,需要视行政法律规范的类型而定。大体而言,行政法律规范可分为任意性规范和强制性规范两类。当双方意思表示对任意性规范的内容作出变通时,法院一般可承认其合法性。当意思表示的内容涉及到强制性规范的非禁止性规定时,法院应当根据权利义务状况去审视约定的合法性。若双方意思表示变通了强制性规范中的禁止规定,法院应当对其作出违法的定性。

  

   (二)行政协议诉讼中意思表示的解释方法

   妥当、科学的意思表示解释方法,乃是稳定行政协议法律关系的基础。之所以需要解释意思表示,最重要的原因是语言文字的多义性,只有概念经合理解释后才能判定真意所在。行政诉讼对意思表示的解释,主要指法院运用解释方法去对意思表示内容作出的分析、判断及说明。对意思表示解释的司法作业,难以回避行政协议的具体内容和条款,即需要围绕行政协议书文本而展开,解释体现一定作为的“表示”。讨论意思表示的解释时,不可避免要涉及合同解释与意思表示解释的关系问题。意思表示的解释,是当事人和法官围绕着法律文本与合同文本展开的沟通和交往言说,体现主体之间的“交往理性”。[49]按照德国的立法安排,是对意思表示解释和合同解释作出了区分并体现出略有差异的解释方法。[50]笔者认为,纵使解释方法存在一定区别,但意思表示作为合同的核心构成,二者关系不可谓不密切,解释合同在很大程度上就是解释作为其要素的意思表示。还有学者认为,没有意思表示就没有合同,解释合同恐怕主要是解释作为合同核心要素的意思表示。解释清楚了作为合同核心要素的意思表示,解释系争合同的任务也就完成了。[51]解释行政协议的意思表示时,势必要解释行政协议的文本及条款,通过此种解释亦能够折射出意思表示的含义。

  

   对行政协议意思表示的解释,关键要有完善的方法及技术,并遵循相应的指导原则。大致来看,意思表示的解释有文义、目的、体系等多元方法,其中文义解释具有优先性。所谓文义解释,即对行政协议意思表示的字面含义,按照语法结构和语言规则、通常理解等语义学和语言学的方法进行解读。如《民法典》第142条的规定,即强调了文字语句的重要性。通过文义解释,旨在实现清楚无误的客观文义,对行政协议内容的概念有着更为全面的理解。基于行政协议文本的形式性以及语言的可见性,文义解释是优先适用的解释方法。当通过此方法无法有效确定表意人的真实意思之后,才能适用其他解释方法。除行政协议文本之外,法院要根据双方订立行政协议的资料,分析二者对协议内容的理解,以探明真实的意思表示。比如在成都鹏伟实业有限公司诉江西省永修县人民政府、永修县鄱阳湖采砂管理工作领导小组办公室采砂权纠纷一案,法院将争议焦点集中于限量采砂是否为双方当事人的真实意思表示,二审法院结合当事人订立《采砂权出让合同》之前的《推介书》《可行性报告》等文件,以要约邀请与配套材料中的声明诠释合同当事人的真实意思表示,支持了原告关于“限期不限量”的主张。[52]虽然该案适用的是民事诉讼程序,双方当事人也未对合同定性提出异议,但根据《行政协议规定》第2条第3项关于“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”是行政协议的规定,并结合本案的履行采砂管理职责、行政主体等要素,将该案纳入行政诉讼管辖范围亦无不可。法院对该采矿权纠纷案中意思表示的解释方法,对同类行政协议纠纷的解释有启示意义。

  

   文义解释是运用其他解释方法的前提,其他方法则视情况而定,并无一定之规。法院可以采用目的解释,根据行政协议的性质及目的作出合理的解释。该方法适用的前提是文义解释超过了合理解释、公平解释以及权利义务不平衡的范围,或者已经目的解释才能够对行政协议作出更为合理的理解。法院也能够采用体系解释的方法,将意思表示的各个条款和组成部分作为统一的整体作相互解释,以明确各个条款的含义。在顾志华、秦美华不服南通市崇川区住房和城乡建设局房屋搬迁补偿安置协议一案,法院认为,被告承认两原告在案涉《房屋搬迁补偿安置协议》上签名时系空白合同,空白处内容系2017年9月16日由被告崇川区住建局根据之后作出的评估报告补充完善,而从《房屋搬迁补偿安置协议》的内容来看,后续补充完善的内容恰恰是最能体现两原告获得补偿安置相关权益的内容,这些内容在两原告签字时并未列明,无法证明系两原告的真实意思表示,也不能体现系平等自愿协商一致的结果。[53]本案中法院运用了体系解释方法,将《房屋搬迁补偿安置协议》与后续补充完善的内容进行比对,从而体系性地作出了判断。另外,还有必要结合行政协议的特点,灵活运用好行政惯例等特殊解释方法。行政管理实践中,行政主体存在独特的惯例或者习惯,法院在解释意思表示时可考虑遵循此惯例行事。该行政惯例应当以行政协议双方都知晓或者并不明确排斥为前提,否则不能成为解释的凭据。

  

   总之,行政协议中意思表示的解释方法还有很多,在借鉴民事上意思表示解释方法同时,有必要凸显出自身的个性所在,且适时采取相应的原则。司法实践中,有法院运用公平原则补强重大误解的发生。如唐仕国诉贵州关岭县政府变更房屋征收补偿协议一案,一审法院认为,唐仕国与关岭县政府的房屋征收部门签订的房屋征收补偿协议所依据的测绘报告明显存在对唐仕国房屋性质认定错误情形,将不符合经营条件的负一楼误认定为经营用房,导致唐仕国依补偿协议所获货币补偿数额大大超过应获数额,有悖公平、合理的征收补偿原则。两边签订的房屋征收补偿协议属因重大误解而订立,符合《合同法》规定的法定变更、撤销情形。[54]此外,行政协议上意思表示的解释要注重行政公益目的之实现,当公共利益和私人利益产生矛盾时,应作出有利于公共利益的解释。

  

   (三)行政协议诉讼对意思表示的评判实践

   考察实践发现,法院已经结合司法现状发展出了富有新意的判断规则,这些是意思表示特殊性对行政裁判活动带来的挑战性主题。

  

   第一,意思表示真实性的举证责任分配。行政协议案件的事实,需要经历证据规则、审判规则的检验。法官发掘法律事实的过程,其实蕴含了对意思表示含义的解释与探究。[55]很多行政协议诉讼中,有些当事人尤其是原告,都对订立行政协议的意思表示的真实性提出过异议。考虑到诉讼程序的构造,原被告实际需要对意思表示含义的辩解承担举证责任。行政协议争议发生于协议缔结之后,双方在订立行政协议时的内心真意很难再次客观呈现。对于意思表示分歧,二者都需要证明其主张的可得性,即需要运用证据去支撑其理由。基于契约属性的一面,行政协议诉讼中意思表示存在瑕疵的主张可依照民事诉讼之规定去分配举证责任,即“谁主张、谁举证”。如某一方举证不能,则应承担举证不能的法律后果。对意思表示的争议,行政裁判中可实行谁主张、谁举证的规则去作出判定。

  

   意思表示真实性最后的解释结果,依靠法官对证据的解读、判定基础上的作成。王某某诉阜新高新技术产业开发区管理委员会行政合同一案中,法院提出:关于原告主张被告采用胁迫手段与原告签订征地补偿协议书是显失公平的协议一节,因原告未能提供相关证据,证明征地补偿协议书并非双方真实意思表示,本院不予采纳。[56]如刘奎俊等诉四平市铁东区人民政府等撤销行政协议一案,原告诉称其与被告签订的吉林省城市房屋征收补偿安置协议货币补偿协议书不是真实意思表示,法院认为其没有证据证实,故不予支持。[57]类似因意思表示不真实而请求撤销行政协议的案件,由于原告举证责任的困难,类似的诉请难以得到法院的支持。对相对人来说,行政主体在行政协议处于优势地位,若通过举证依然不能发现真实意思表示时,应当按照有利于相对人的方法去作出解释。

  

   第二,防范格式条款中行政优益权对意思表示的不当影响。不当影响指的是行政主体利用其优越地位,向相对人施加的非正当压力。与胁迫的显性特征不同,格式条款中隐性的不当影响值得留意,这对行政诉讼提出了新要求。实际生活中行政主体提供了很多行政协议范本,这便是格式条款问题。格式条款的一大特征是不具有协商性,相对人在此环节无法提出实质性意见,而只能说同意或者不同意,故意思自治的空间有限。与民法不同,行政主体恒为格式条款的提供一方,旨在实现行政便利及节约成本。考虑到格式条款中相对人的劣势处境,其经常会对条款内容发生理解上的误解。倘若仅运用普通民事合同解释规则去探寻意思表示的内含,很可能只是探寻了格式合同提供者(行政主体)一方的真实意思表示。虽然从形式上看,相对人概括性地同意了行政主体所提供的格式条款,但此种同意能够在多大程度反映相对人的意思表示?是主动的还是被动同意?甚至在行政主体滥用协议解释权等不利情形下,相对人意思表示会受到此种行政优益权的压制。那么,这就需要对格式条款中意思表示作出解释。在合法行政原理要求下,就协议格式条款的几个解释方案进行选择时,应当保障所选方案符合法律优先、法律保留的要求,而禁止作违法解释。当行政主体的意思表示存在多种解释时,法院应推定作出有利于相对人的解释规则。考虑到行政协议的公共利益属性,格式条款的解释需要对此因素作出考量。

  

第三,其他行政协议解释权对意思表示的冲击。近期行政协议司法实务中,出现了一种值得关注的特殊情形,即行政机关作出行政协议解释。2016年12月,最高人民法院发布了76号指导性案例——“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”。[58]该指导案例所涉及的疑难问题在于,国有土地出让方与受让方对合同条款产生不同理解,作出第三方的萍乡市规划局在职权范围内进行解释,并出具了有利于原告的解释函。本案中,行政机关的行政协议解释行为是否具有法律效力自然是有待讨论。而笔者关注的另一个相关问题是,此种解释行为与双方意思表示有何种联系,该行政解释对意思表示产生的影响程度有多大,司法审查又该如何对待?该指导案例中双方对协议条款产生不同解读,乃是缔约时存在着意思表示上的误解。对此案件,有观点认为,民法上强调尊重意思自治,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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