李凌云:论行政协议中的意思表示

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2022-01-23 00:25:11

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李凌云  

   在重大误解的语境下,应分别看待行政主体与相对人。针对行政主体,涉及行政协议内容的行为应该明确具体。如果内容过于模糊,相对人基于错误理解而履行行政行为设定的义务或行使行政行为赋予的权利,那么相对人的行为就可能会偏离行政机关的真实意思表示。[34]考虑到行政主体在其中的优势地位,以及负有审慎义务,多数情况下行政主体不应当享有因重大误解为由而撤销行政协议的权力,民法规则于此处的援用应当慎重。毕竟,行政机关在订立行政协议时,应当广泛收集相关信息,邀请专家进行论证,慎重权衡各种因素,本应当更有能力避免重大误解的发生。只有相对人存在过错,使行政主体未尽到审核义务导致产生了重大误解时,其在法定期限内才有权行使撤销权或者申请撤销。否则,为保护相对人的信赖利益,行政协议仍然是有效的。对相对人而言,因他对行政协议产生了重大误解,将可能使其权益受到较大损害以及无法达到订立行政协议的目的,其意思表示不真实将使得行政协议可变更、可撤销乃至无效。与行政主体不同,相对人享有的是撤销权利,作为可撤销事由的前提是不会令公共利益受损。假设相对人作出的意思表示涉及第三人或公众利益时,对于其行使撤销权应予以慎重,如有德国学者就认为因错误所为的意思表示,仅于意思表示未涉及第三人的权益时,始得撤销之;或认为,此情形私人可否拥有撤销权,主要以该意思表示的瑕疵是否可归责于表意人的事由。[35]

  

   关于故意的意思与表示不一致,可分为真意保留和虚伪表示。真意保留,是表意人将想要发生法律效果的真意保留在内心,而没有表示出来,或者即使表示出来也并非是真实的。究其实质,是表意人掩盖了自身的真实意图。真意保留的要件主要包括:(1)客观上有意思表示的存在;(2)表示与真意不一致;(3)表意人知道其表示与真意不一致。真意保留虽然是不真实的意思表示,但原则上真意保留并不影响行政协议效力。当然,若行政主体实施真意保留,而相对人明知意思表示不真实情形下, 那么行政协议便是无效的。

  

   谈及虚伪的意思表示,有必要重点关注通谋虚伪表示,这是指表意人对非真意有明确认识,且存在着双方当事人的通谋行为。对于该非真意表示,表意人与相对人虽存在合意,但仅仅造成订立某项法律行为的表面假象,这是二者在相互串通基础上作出的不真实意思表示,实际上并不企图产生法律效果。虽然双方通谋的概率很小,不过仍值得注意。行政协议过程中行政主体乃是法律拟制的人格主体,其意思表示的作出须借助工作人员方能完成,内心意思与表示行为容易发生一定程度上的分离,后者所作出的意思表示却有可能违背行政主体利益。只有工作人员依照法律规定及本单位职责范围内作出的意思表示,才属于行政主体的真实意思表示。否则,该意思表示难以促成行政协议上的法律效力。

  

   2.意思表示不自由

   但凡不是行为人自由作出的意思表示,就无法取得像意思表示真实那样所预设的法律效力。此为当事人意志以外的原因导致的,受他人不正当干涉与妨碍而产生。这种不自由,一般分为欺诈与胁迫两种情形。[36]实践中,被乘人之危所为的意思表示,实际也是不正当干涉的结果。

  

   一般来看,相对人欺诈、胁迫行政主体的情形比较少。“对于相对人而言,由于和行政机关地位不对等,采取欺诈、胁迫等方式签订合同的机会不大。”[37]但是,相对人欺诈行政主体的情形亦不可忽略。相对人通过欺诈行为,使行政主体陷入错误的认识,从而其意思表示发生瑕疵,此处的欺诈应当对当事人意思表示产生决定作用。表意人的错误与欺诈之间有因果关系,若无此错误则不会作出此意思表示。例如,政府特许经营协议中,相对人通过欺诈方式获得了订立行政协议的资格和机会,此时该协议的效力值得审视。当相对人以“欺诈、胁迫”方式促使行政主体与其订立协议,基于行政协议本身的公共利益属性与行政管理目标,根据合同法关于“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益”的合同无效规则,此时意思表示将导致行政协议无效。

  

   虽然前文提到相对人难以对行政主体实施胁迫,但不排除个别例外。实践中,“行政机关被信访人以进京信访为由进行胁迫而签订协议”的情况并不鲜见。[38]进一步而言,行政协议的胁迫主要体现为行政主体不适当运用权力,胁迫相对人不得不作出与其内心不相符的意思表示。具体到“胁迫”,是给相对人带来了心理上的压力,相对人基于该心理才作出意思表示。如王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案,一审法院认为,虽无直接证据证明相关拆迁人员对王某某采用了暴力、胁迫等手段,但考虑到协商的时间正处于盛夏,王某某的年龄已近70岁,协商的时间跨度从早晨一直延续至第二日凌晨1点30分左右等,综合以上因素,难以肯定王某某在签订搬迁协议时系其真实意思表示。[39]此类案件中,法院会依法判决撤销行政协议。同时,意思表示瑕疵的私法契约无效原则在行政协议领域也可适用。实际上,意思表示瑕疵也与行政主体的依法行政原则相违背,违法程度属于《行政诉讼法》第75条规定的“严重且明显”违法程度,故行政协议属于无效。此外,根据依法行政原则,成立阶段因乘人之危促成的行政协议属于“严重且明显”的违法,故也应确认为无效。由于当事人一方利用对方的急迫需要,迫使对方作出了违背其真意并使自己蒙受严重不利的意思表示。相对人由于情况紧急或形势所迫,与行政主体订立的协议将使其承担显失公平的义务,此情况下违背了公平原则与合理性原则。根据《行政协议规定》第14条的规定,相对人对此享有请求撤销的权利。

  

   (二)行政协议履行过程中意思表示的约束力

   行政协议成立后,就整个过程来看,忠实履行乃其中的重要节点。一个单方行政行为作出后,往往具备了拘束力、公定力、确定力及执行力等法律效力。基于契约必须严守的理念与原则,[40]在行政协议成立并生效后的履行、终止等环节,尽管意思表示会对行政主体和相对人自身产生约束的法律效果。但与民事合同上意思表示具备的约束力强度不同,行政优益权能够单方面变更或截断此种效果,故此时行政优益权与意思表示产生了张力。

  

   意思表示蕴藏的约束力,首先是要求双方忠实履行行政协议的内容,此时可援用合同法全面履行的原则。鉴于法的安定性要求,一项行政协议成立并生效后,包括相对人在内的双方当事人都负有适当、全面、及时履行等义务。基于信赖利益保护原则及诚信原则,行政主体亦不得擅自变更、解除行政协议。根据契约严守义务,双方必须严格按照行政协议规定的条件、标准、期限等履行权利义务。行政协议作为私法渗入公法的范畴,要求将传统私法关系的属性也放置在公法关系之中,也就是说,行政主体既可以成为权利主体,也可以成为义务主体,而相对人亦是如此。言归正传,意思表示对两边都产生了约束效果。倘若某一方不适当履行则要承担相应责任,这就是意思约束力的面向。

  

   其次,当双方对行政协议内容约定不明时,意思表示一致的覆盖范围面临空白,那么需要再次明确双方的真实意思表示,以填补其约束力。实践中常用的后续补充协议,就是履行阶段双方的再一次意思表示,此环节取决于二者的协商解决。假如双方不能达成新的一致意见,便根据行政协议的现有内容以及法律规范作出处理。当行政协议据以存在的外部环境或条件发生改变时,基于行政协议意思表示一致的基础性要件,双方可协商予以变更或解除。此种权限是一种双向性的权利,两边当事人对协议内容都有权提出修改意见。这里的变更、解除,是对协议约定的权利义务进行调整,协议内容实现一致时同样体现了双方的意思表示。这与订立阶段的意思表示一脉相承,后续意思表示一致将对先前意思表示一致作出变更。由此,后续意思表示产生新的约束效果。

  

   最后,意思表示约束性效果存在一定的张力,集中体现为行政优益权对意思表示的截断。此时,行政优益权主要是一种单方变更、解除权。行政优益权是以单方面意思表示对双方意思表示约束力的截断,而无需经过二者的意思表示一致,其一经作出自相对人受领之时起生效。比如韩国便是此种做法,行政契约中的公法契约不适用关于民事合同解除的规定,行政主体在公益事由情况下可以单方面变更或解除协议。[41]此种制度的预设,是行政协议不能毫无保留得适用民事合同规则,而应遵循公共利益、政府公共政策及行政管理的现实需要。就功能主义层面来说,行政协议在公私部门合作达成公共服务目标方面发挥着组织整合作用。[42]简言之,无外乎是行政主体需要通过组织公共服务,去实现行政协议所追求的公共利益目标。由此可见,意思表示约束力较弱是行政协议履行阶段的一种特殊图景。

  

   之所以意思表示约束力在行政协议和民事合同中的强度不同,本质上是因为意思表示在公私法中的定位差异。与民事合同中意思表示一致具有最高正当性的约束不同,行政协议是以调动市场的力量去更好地实现公共利益为目的,意思自治仅构成实现该目的之手段,具有工具价值。[43]公共利益优先原则是为行政协议中的基本价值取向,其实现高于协议内容的遵守,故行政优益权能够截断此种法律效果。与此同时,虽然行政协议承载了权利义务要求,但是社会发展是流变的。行政协议订立后,当社会形势发生重大变更,继续履行协议将可能带来重大损失,有时顾不上通过协商对此进行调整或者终止,此可称之为公法上的“情势变更”。由此,形式上行政优益权是变更、解除了行政协议,但实质上是对意思表示约束力的某种截断。需要强调的是,前述阻却行为并非可以随意作出,而是需要公共利益和其他法定事由的支撑。行政优益权是一种有节制有对价的权力,而非没有限制的特权。[44]不然,行政机关片面的意思表示将很可能造成行政协议的恣意解除。即使行政协议成立后意思表示已固化为具体条款,但是行政优益权的过度干预,难免会使相对人精心作出的意思表示被虚置。概言之,行政优益权应该审慎作出,尽可能避免使源头上的意思表示一致失去实效。

  

   四、意思表示特殊性与行政协议诉讼的因应

   行政协议的订立、履行、变更及解除等各个过程,双方当事人不免会对此发生各种争议,故离不开后续的争议化解渠道。行政协议争议的类型形态各异,双方诉求千差万别,其中行政诉讼是解决纠纷的主渠道,法院在行政裁判活动中享有评判意思表示的权限。面对意思表示特殊性难题,行政协议诉讼需要作出积极回应。

  

   (一)行政协议诉讼审查意思表示的目的

民事合同中意思表示的核心意涵是自由,民事裁判活动聚集于双方行为的真实性。而行政协议的行政性与合同性决定了,法院在行政裁判阶段不仅需要探究意思表示的真实性,而且应当审查意思表示的合法性。一是探究意思表示真实性。意思表示真实侧重适格的主体将真实的内心意愿通达对方的法律效果, 只有真实方才符合意思表示设立和成立的本意。[45]意思表示是以语言文字作为载体而表达内心意思的,难免会在语义内容、个人认知等方面受到影响。就此情形,行政协议双方往往对协议条款的真实含义发生争执,这既是因为二者对意思表示的理解不一,也是由于意思与表示之间分离所产生的实践偏差。行政法官们需要基于理性中立者的立场,运用民事裁判中的合约性审查规则,去寻找当事人的真实意愿。通过行政裁判的有效解释,能够明确当事人在其中的真意所在,并有助于裁判的准确作出。不过,当前行政裁判实践中,很少有法院会去探究意思表示的真实性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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