李霞:粤港澳大湾区法制融合:基础、挑战和前景

选择字号:   本文共阅读 462 次 更新时间:2022-01-11 23:50:55

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李霞  
不得与它们相抵触。而粤港澳法制融合对立法提出了更高要求,需要对上位法进行变通,以及进行创制性立法。在现行立法权框架下,其任务和目标可能会大打折扣。其次,是机构设置、行政管理方面的立法规定。粤港澳法制融合将主要涉及但不限于贸易创新、金融模式创新、人才交流创新等内容,还包括经济体制、行政管理体制、跨境政务服务等方面的内容,有时会出现交叉甚至冲突,需要协调和衔接。此外,根据《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》,将研究制定合作区条例,然而目前来看,合作区条例的立法时机尚不十分成熟,同时由于立法程序复杂、过程冗长,争取“中央特别授权”可能是当前较为现实的、能缓和及化解法制融合中可能出现的法律争议、能更好地为法制衔接和创新扫清上位法障碍、为大湾区建设提供坚实法制保障的重要措施。但同时必须强调,“依法治国”意味着通过普遍、统一和稳定的法律来对整个国家进行常规性治理;作为单一制国家要求在全国范围内保证法律规则的单一性和同质性。因此,授权法律法规的暂停实施必须作为例外受到严格限制,否则,例外状态会轻易撕开法治的缺口,袭扰整个法秩序。

   粤港澳大湾区法制融合的方案构想

   (一)总体构想:通过科学立法,将“两制”差异造成的制度运行成本降至最低,同时利用制度差异对外提供多种制度接口,为大湾区建设提供法治保障

   习近平总书记在十九大报告中要求“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来,确保‘一国两制’方针不会变、不动摇,确保‘一国两制’实践不变形、不走样”。这意味着,建设粤港澳大湾区要坚持“一国两制”,用好“一国两制”,将粤港澳锻造成一个发展共同体。

   在对内思路上,大湾区建设要降低由“两制”差异造成的制度运行成本。在这方面,遵循的总体思路应该是,除了与社会主义、资本主义政治制度差异,通过制度规则的“立改废释”,尽可能缩小因社会发展水平不同和法系不同所造成的制度差异。广东9市已经成为内地与港澳之间社会经济发展水平最接近的地区,且文化和传统与港澳相似。这使得粤港澳大湾区因社会发展水平不同而造成的制度差异可降到最低。要反对以所谓法系传统不同为借口,意欲通过法律技术壁垒实现“管治割据”和“法律专业垄断”,从而排斥借鉴其他法系有益经验,抗拒法制融合和衔接。在粤港澳大湾区内,实现制度融合的目的是降低各类主体适应和运行制度的成本,“两制”之间互相尊重、互相融合,在“一国”内实现互通有无、共同发展。

   在对外思路上,应凸显粤港澳的不同优势,特别是由“两制”所形成的制度差异,为来自不同法系和国家的市场主体提供不同的制度接口。香港和澳门分别作为熟悉和适应英美普通法系、大陆法系法律制度的市场主体与大湾区合作的连接点,广东作为直接与内地合作的市场主体和大湾区合作的连接点。这样,对内充分利用“一国”宪法架构将制度融合和运行成本降到最低;对外充分发挥“两制”差异所形成的多个制度接口的优势,为国际经济、社会、文化、政治联系提供多种选择。

   (二)基本原则:坚持合宪性、合法性

   合宪性。既要遵循“一国两制”的基本原则,与基本国策相一致,又要尊重港澳现有的法律文化传统和政策,使之能够更好地配合粤港澳之间的合作。粤澳深度合作区和深港现代服务业合作区,强调与香港和澳门之间经济贸易方面的密切合作,其功能与自由贸易区具有一定的相似性,可以看出国家以及粤港澳地方政府已经充分考虑了粤港澳的独立性和自主性。以民商事交往需求为导向,寻求民商事规则体系与香港、澳门和国际接轨,在交通、通信、信息、支付等领域与港澳标准和规则衔接的法制融合并不会改变粤港澳的基本政治制度、法律制度框架,不会影响各自原本的意识形态。同时,由于建立两个合作区是我国区域合作政策的一部分,由中央府直接掌握和全面指导,既不会改变“一个主权国家”的概念,更不会影响“一国两制”模式。

   合法性。粤港澳大湾区各地的立法和粤港澳合作的法律机制都应具有合法性。这里的合法性包括:(1)立法内容上,不与国家法律法规和上位法相抵触;(2)立法权的使用上,要符合宪法、立法法等所确立的国家和地方的立法体制,包括中央立法和地方立法、授权立法和职权立法等具体制度;(3)由于我国现行法律体系中已有针对港澳地区的特别立法,因此合作区中涉及区际法律冲突和区际司法协助等的规则,以及针对合作的过程中出现的法律适用以及各类纠纷的解决等的规则,不得与已有的法律规定相冲突。

   (三)操作思路:注重前瞻性、渐进性

   前瞻性。粤港澳大湾区本身起着国家区域经济发展的带头作用,因而基于粤港澳合作的规则衔接和机制对接也应当具有前瞻性,应能够顺应社会发展,为发展过程中产生的纠纷提供有效的解决办法。兼顾全局利益和局部利益、长远利益和短期利益,推进合作的顺利进行;结合政府行为和市场机制,推进粤港澳之间从经济合作到法治合作,再到全方位合作,并走向高度融合。

   渐进性。由于体制机制和具体制度等方面的巨大差异,粤港澳法制融合将是一个长期渐进的过程。有鉴于此,CEPA也采用了渐进务实的态度,“先易后难,逐步推进”。推进粤港澳法制衔接和融合,将有望通过小范围区域合作(例如横琴和前海)进行试验,在坚持“一国两制”的前提下,先集中在民商事领域破题,在经济管理、社会管理、金融创新等方面取得突破,再逐步向整个大湾区辐射,通过体制机制的互联互通,通过法制规则的衔接融合,逐步实现人流、物流、资金流的自由往来。

  

   李霞,中国社会科学院国际法研究所

   来源: 《中国发展观察》2021年第23期

  

  

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