蔡翠红 王天禅:五眼联盟的对华政策协调及其限度

选择字号:   本文共阅读 268 次 更新时间:2021-11-20 14:05:54

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蔡翠红   王天禅  
⑩这一声明虽然未直接指向中国,但显示日本、印度在一定程度上已经成为五眼联盟的协同国家。

   五眼联盟不断在涉华议题上制造矛盾、强化对抗,五眼国家之间以情报合作机制为纽带,外交部门与情报界相互配合,扩大共同关切,在重点涉华议题上越来越频密地采取一致行动。究其原因,美国因素的推动是主要的,美国在五眼联盟这一情报合作机制中处于主导地位,美国的国家安全文化和国家安全战略传统在五眼国家中具有辐射性。同时,五眼国家在技术、意识形态和国际规则方面也形成了对华共同认知,一定程度上成为五眼联盟对华政策协调的内生动力。

   自特朗普政府上台后,美国对华政策开始发生历史性变化,美国对华战略认知也在加快蜕变,进而引起五眼联盟对华政策的调整和转向。其中,最主要的影响因素包括国家安全文化中“威胁范式”和“绝对安全”追求的传统。

   五眼联盟在美国国家安全文化中的“威胁范式”和“敌人意识”影响下,关于“中国威胁”的认知日益强化。二战结束以来,美国国家安全战略的核心就是界定威胁和提出应对措施。在这种“威胁范式”的指引下,特朗普政府积极推行“全政府”对华战略竞争,通过不断宣扬各色“中国威胁论”将中国塑造成美国的“头号威胁”,直至后期走向极端。加之,特朗普政府任内席卷美国的民粹主义以及由此催生的“美国优先”思想,美国在对外政策中的“敌人意识”凸显。事实上,中国并未对美国的生存构成真实威胁,因此特朗普政府选择对中国发起全面战略竞争是不明智的。(11)然而,这种认知如今还在延续,拜登在慕尼黑安全会议上呼吁欧洲盟友联合对华,新任中央情报局局长伯恩斯(William Burns)称中国为“一个强大的威权主义对手”。(12)这表明拜登政府并未走出“中国威胁”与零和博弈交织的“威胁范式”。在这种国家安全战略范式的影响下,美国政府或将继续通过外交、政治、经济和舆论等多途径扩散“中国威胁”认知,以影响、干涉其盟友的对华政策。对于美国最“亲近”的五眼联盟来说,美国的干涉、影响将更为深刻和广泛。从五眼联盟近年来发布的部长级会议声明中不难发现,中国已成为其焦点议题之一。(13)

   同时,五眼联盟谙熟美国追求霸权和绝对安全的战略传统,强化了对华政策行动中的一致性。在美国历届政府的国家安全战略中,国家安全的总体目标除了自身的安全与发展之外还包括维护其世界霸权与全球主导地位,由此衍生出“绝对安全”追求。特朗普政府的国家安全战略延续了霸权思维和追求“绝对安全”的理念,重点突出对华战略竞争,因此其对华战略竞争体现出全局性、对抗性的特点,甚至涉及国内政治和国际秩序,散发令人不安的冷战气息。(14)拜登政府发布《国家安全战略临时指南》后,国务卿布林肯强调中国是“唯一能够融合经济、外交、军事和科技力量,对稳定、开放的国际秩序造成持久挑战的国家”,而这一国际秩序指的就是美国所主导建立的、为其利益服务的国际体系及其包含的价值观。(15)显然,拜登政府的对华威胁认知没能脱离美国传统国家安全战略思维的窠臼,仍以美国在国际体系中的霸权地位以及军事和技术领域的“绝对安全”作为基本目标,同时将中国视作其国家安全的重大挑战。

   随着美国对华战略竞争的白热化,其战略考量对其他五眼国家的影响显著增强,导致五眼联盟跟进行动,在经济、技术和关键资源等方面寻求与中国“脱钩”。(16)这在涉及情报安全和国家安全的ICT领域突出表现为“绝对安全”追求和技术政治化逻辑。随着与美国对华战略认知的高度趋同,对中国的警惕、防范甚至敌对心理日益越来越强,五眼联盟企图构建以防范和应对中国为主要目标的广泛联盟体系,将对抗面从双边扩展至多边,不断强化对中国全面施压态势。

   首先,技术领域是五眼联盟对华威胁认知中最为突出的领域。技术领域的优势,尤其是新兴技术领域的竞争优势决定了美国全球领先的军事地位。美国情报界认为,美国在技术或创新领域不再拥有相对于竞争对手的优势。(17)这可以解释,为何面对中国在人工智能、5G通信、量子计算等新兴技术领域的长足进步时,美国产生了严重的“霸权焦虑”。这种焦虑的传播和扩散,导致其他国家开始在关键技术及其供应链方面对中国产生了不信任感。(18)对于五眼联盟来说,在ICT为代表的尖端技术领域中的优势地位关乎情报安全和国家安全。在美国不断强调华为的5G网络将对该联盟的情报交换带来安全挑战的情况下,(19)五眼联盟将5G视作关乎其全球情报网络未来地位的重要问题。近年来,在进攻性技术民族主义推动下,美国政府对中国“技术威胁”的渲染变本加厉,借此不断在国际供应链领域打压中国,如在规则制定方面钳制中国的话语权、在5G技术标准上加强对华竞争等。

   显然,美国对华竞争及其手段并非出自经济逻辑和公平的市场选择,而是从安全逻辑出发,以各种单边、多边手段和舆论攻势对中国相关产业进行制裁与抹黑。而其他五眼国家更是受到美国技术安全逻辑的胁迫,在5G网络、海底光缆等信息通信技术产业链中试图排除中国因素。

   其次,意识形态是五眼联盟对华认知中最具共识的领域,也是该联盟机制提高其外部兼容性的手段。意识形态一致性是五眼联盟的凝聚力之一,意识形态与共同的安全威胁是五眼联盟70余年得以维系的内在动力。(20)因此,以美国为首的五眼联盟积极渲染、塑造中国与西方国家意识形态上的对立性意象,并不断强调中国对所谓“民主价值观”的威胁,(21)以煽动包括欧洲在内的美国盟友结成针对中国的新联盟。2017年特朗普政府《国家安全战略》的发布,正式宣告对华接触政策的破产和大国竞争战略的回归,自此美国政府内外越来越多地鼓噪意识形态因素对中美关系的影响。特朗普政府的对华意识形态攻讦提升了五眼联盟在对华意识形态对垒中的兼容性。从日渐常态化、公开化的五眼国家部长级会议中可以发现,中国及“印太”事务已成为五国的关注焦点。(22)在2020年10月举行的五眼国家防长会议中,五国防长表示要加强国防和安全合作,以保护共同利益和价值观。(23)事实上,以意识形态为抓手开展战略竞争是美国惯用手段之一,而其他追随国家则被迫在美国以意识形态划分阵营后作出选择,甚至自身国家利益因此受损也在所不惜。

   最后,国际规则是五眼联盟对华认知关涉最为深刻的方面,是其开展对华政策协调的原生动力。美国战略界普遍认为,非西方的中国崛起必将对其主导的国际秩序和国际规则带来挑战。在美国的渲染和带动下,这一认知同样被其他五眼国家所接受。一直以来,美国战略界的对华态度总是在遏制与接触之间摇摆,并认为中国是一个难以“控制”的国家,因此在中国和平崛起的过程中,美国对中国的发展总是抱有担忧和戒备之心。(24)加之冷战结束以来,美国成为唯一超级大国,主导了国际规则的制定,并推动国际规范向西方中心主义发展,日益将西方的民主标准当成判断国际行为合法性的准绳,将西方的人权观当成国际规范制定的核心原则,并将西方的自由市场原则视作国际经济改革的指导原则。因此,美国对华战略竞争的内容逐渐超出了经济与安全利益的范畴,越来越多地涉及国际机制、国际规范、国际秩序等秩序安排方面的竞争。美国国务卿布林肯公开声称,中国是对当前国际秩序造成持久挑战的国家。(25)事实上,从冷战时期针对中国的孤立与遏制到当前西方再次泛滥的对华遏制论调,无一不都反映出西方国家维护自身在国际体系中主要地位的意图。

   拜登政府上台后,美国战略界依然认为中美竞争是“事关存亡的潜在的规则竞争”。(26)其《国家安全战略临时指南》毫不讳言地将中国定位为“复合型竞争对手”,并称中国是“国际体系面临的挑战”。对于英国、加拿大和澳大利亚等国家来说,当前以西方国家的价值观和规则体系为基础建构的国际秩序是其国际政治、经济优势地位的保障,甚至是关乎其国家生存与发展的最重要外部条件。美国不断渲染、夸大中国对国际规则和国际秩序的挑战,以凝聚和深化五眼联盟在对华政策上的共识,进而促使该联盟转变成对华战略竞争的政治安全联盟。在更广泛的西方国家范围内,这一行为的示范效应不容小觑。2020年6月,由美英加澳等国的保守党议员发起的对华政策协调机制——“对华政策跨国议会联盟”(IPAC)正式成立,该机制的宗旨是,以所谓“民主理念”促进各国议员在对华政策上的合作,以维护西方主导的国际规范、普世价值和全球安全。(27)该机制的真实目的昭然若揭,即在全球贸易、安全和人权等领域针对中国实施协调一致的政策行动,作为维护西方中心主义国际规则的最后一搏。

   综上所述,受美国战略文化因素的影响,五眼联盟成员国开启了对华政策调整的过程,并且在技术、意识形态和规则领域形成对华战略认知上的“最大公约数”,进而逐步形成了共同应对所谓“中国威胁”的共识。其中固然有美国与其他五眼国家在文化、价值观和安全利益上长期形成的默契,以及通过情报共享机制所形成的战略依赖,但直接诱因是美国的对华政策转向。

   随着美国对华政策的对抗性走强,传统的美国战略竞争工具——同盟体系也将继续在外交、安全乃至意识形态斗争领域发挥作用。五眼联盟这一极具历史性和操作性的联盟机制在对华政策协调中的功能无疑会加强。这是因为五眼联盟成员国在语言和文化上与美国具有高度的同质性,其他成员国还在情报和安全上高度依赖美国;同时,五眼国家之间在长期的情报合作中建立起高度互信的机制,具有较高可靠性;近年来五眼国家在外交、经贸等双边领域对中国发起挑衅而加剧了与中国的矛盾,成为五眼联盟对华认知同一化的诱因。

   然而,中国与五眼联盟历史上的任何战略目标都存在巨大差异,双方之间的竞争始终难分胜负,五眼联盟殊难胜出。一方面,中国是一个积极融入全球化的大国,是世界和平、全球发展的重要动力与活力,并积极参与建设并坚定维护现行的国际秩序。因此,美国同盟体系中的一些盟友和伙伴在对华政策方面持不同立场,或出于对自身国家利益的考虑对跟随美国打压中国持消极态度。另一方面,中国坚持和平发展的道路,近年来在新冠疫情中敢于而且能够担当的负责任大国形象尤其镌刻在绝大多数国家和世界民众的心中,这与美国为首的五眼联盟穷兵黩武的形象形成鲜明对比。因此,五眼联盟国家从技术、意识形态、国际规则领域对中国实行的污名化和打压在国际上失道寡助。此外,经验事实表明,五眼国家并不能在所有涉华问题上都能达成共识或一致行动,尤其是澳大利亚、加拿大和新西兰等美国的追随者在对华双边关系方面缺乏行动弹性,对双边关系恶化的成本和代价付出更为敏感。换句话说,五眼联盟以打压和围堵中国为目标的政策协调举步维艰,遑论进一步扩大这种同盟圈。具体地说,五眼联盟机制在对华政策协调的目标、手段和功效等方面都存在局限性。

首先,美国的对华政策目标过于激进以致五眼联盟成员国之间在对华态度上产生差异,弱化了五国对华政策行动的一致性。进入21世纪以来,新兴国家的崛起和美国领导下所谓“自由主义世界体系”的衰弱,使得美国享受日久的单极时代面临终结。(28)同时,中美相对力量的差距不断缩小,促使美国重新回到大国竞争的轨道。在此背景下,部分中等国家不可避免地面临两难境地,即在安全上依赖美国、在经济发展和国际贸易方面仰赖中国。就如五眼成员国新西兰,在安全利益上主要依靠英国、美国、澳大利亚和加拿大等传统安全伙伴,即五眼联盟,在贸易上则高度依赖中国。(29)2021年以来,新西兰对五眼联盟在涉华人权问题上的“召唤”态度冷漠,新外长更是公开表明“没必要在特定人权问题上诉诸‘五眼联盟’以获得盟友支持”。(30)新西兰总理阿德恩(Jacinda Ardern)也强调,尽管中国与新西兰之间存在的“利益和价值观”分歧“难以调和”,但新西兰不会以分歧来定义中新关系,也正因为此,俄罗斯专家认为,“‘五眼联盟’不会成为反华军政联盟”。(31)即便是美国在五眼联盟中最稳固的盟友英国在对华关系上也一直在权衡,其脱欧之后的对华贸易关系在经济发展中的重要性更将相对提升。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:现代国际关系

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