杜健勋:国家任务变迁与环境宪法续造

选择字号:   本文共阅读 136 次 更新时间:2021-11-18 08:59:54

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杜健勋  
其目的是通过公权力的行使来完成国家任务,并保护公民的基本权利,实现“美丽中国”的愿景。国家机构中的规定则是进一步将生态环保国家任务具体化,行政机构是生态文明建设的主体,但不排除立法机构的法律制定与司法机构司法裁量的国家任务实现。从体系解释的角度来理解,在“公民的基本权利和义务”章并没有对环境事务进行规定,“环境权”并没有成为宪法上的权利。当国家任务变迁进入环境国家,国家积极介入社会生活,对环境事务在宪法上作出前瞻性与全局性的安排,这种安排不论是以环境权的方式,还是以国家任务的方式,但总的目标都是以环境质量的改善为向度。“生态文明观给环境法提出的总要求是实现人与自然和谐”,而“人与自然和谐状态是可以用环境质量标准来表达的状态”,实现人与自然和谐状态法规范的“直接规范目标是只有政府才有能力使之实现的目标”。[51]在这个意义上,我国环境宪法的规范采取了国家义务的方式,而非环境权的方式,并且是在国家任务导向下的国家义务宪法制度安排。虽然宪法没有规定“环境权”,但并不意味着宪法对公民环境权利的漠视,国家任务表达的是对国家未来状况的一种愿景,即“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,这是公权力机构在宪法上的客观法义务。基于立宪精神与宪法的核心价值诉求,国家任务的实现是以保障公民基本权利为国家目的,国家义务型的环境宪法在价值追求上与国家目的和立宪目的具有一致性。

  

   四、以环境法典实现环境宪法续造

  

   我国环境宪法的基本结构已经形成,从环境立法的目的与环境治理的基本逻辑出发,当前的环境宪法符合宪法秩序的法规范形态,是环境事务认识论深化与中国环境治理经验的框架性结论。环境宪法从环境事务和部门法角度切入,将环境事实纳入法规范体系,连接了规范宪法与环境事实。围绕生态文明建设的国家任务与实现和谐美丽的国家目标将会对公权力作出严格的宪法约束,回应社会对环境议题的关切。国家义务而非环境权的宪制模式的宪法与法律效果有待宪法实施的观察,环境宪法精神的重申与环境宪治的实现有赖于环境法律体系的完善与环境法律制度的协调安排。从功能与效果来说,环境法典化是形塑环境法律结构与体系的重要努力,是打破基本法、部门法藩篱的尝试。

  

   (一)环境宪法精神与环境宪法发展

  

   传统宪法以及宪制是以自然法和自然权利为法理基础塑造的,人与自然和谐的理念以及生态的价值因此被忽视了,宪法规范的缺位致使环境污染和生态破坏的情形愈演愈烈。随着国家任务的变迁,环境治理与生态文明建设成为一项根本性与基础性的国家任务。

  

   首先,环境宪法体现了环境治理成为国家事务中的重要议程。2018年之前的宪法条款只规定了单行的环境资源事项,列举的情形十分有限,宪法规范缺位导致环境法律立法与执行的困境。环境宪法在生态文明与和谐美丽的概括下,为国家的环境治理提供总体思路,所有的生态环保事项都可以寻求宪法位阶的支持。这是国家任务变迁的宪法回应,国家治理完成了“环境国家”的转型。[52]在立法层面对国家政策进行宣示,表达国家对生态环保的重视,这对于实现国家法律体系的“绿化”具有重要意义。国家涉入环境事务并由公权力机构具体承担生态环保职责是环境国家的内涵,在国家任务的约束下履行国家环境保护义务,这是当前我国环境法治的核心与关键。虽然,从整体来看,我国的宪法仍然具有极浓厚的“工具主义”意图,但其结果导向生态文明也是较为不错的选项。

  

   其次,环境宪法是公民所有相关环境权利的保证书。国家任务驱动型的环境宪法为国家权力设定建设美丽中国的义务与责任,国家任务服务于国家目的的实现,宪法是以国家目的为旨归的,宪法秩序下的法治是人们追求的治国安邦的理想,其目的是实现真正的人的权利和其他基本权利。因此,从立法目的解释的视角,国家环境义务的履行是为了公民环境权利的实现,如果从经验与事实解释的角度出发,“国家义务”可能比“环境权”模式在保护相关环境权利方面的法律效果与社会效果更好。“宪法规定的公民基本权利有27项之多,但其中9项则长期停留在宪法‘字面’上,其中就包含传统的基本权利。”[53]宪法审查的缺位使得某些基本权利仅仅成为宣告性的文本语言,对于环境事务与决策的情势紧急性、专业技术性与社群审查必要性来说,这种宣告性的“文本权利”的意义与价值不大,但是环境保护作为国家公权力的义务则意义巨大,特别是在强调“责任政府”的当下,它是一种“政府必须回应并积极满足民众的基本要求的责任”,是“一种与民主、法治、自由相联系的制度性安排。”否则,会受到“问责”的政府运行机制。[54]这就意味着公权力主体以及机构的负责人从执政安全的角度考虑都必须认真对待宪法设定的国家义务。

  

   再次,环境宪法设定了具体标准来监督公权力的行使。公权力的行使要受到人民的监督,这是公民和国家权力关系的重要原则,在生态环保议题上更是如此。在《宪法》第2条和第27条原则性的宪法监督之下,环境宪法为公权力设定生态环保义务,结构比较完整、内容比较系统,这为人民监督公权力在生态环保方面职责履行提供了宪法依据。国家任务导向国家发展与国家目的,所有公权力都应当沿着国家任务的方向致力于实现国家目的,如果公权力的行使偏离了国家任务导向下的国家目的,在法律与政策制定、行政决策等过程中无视生态与环境的价值,则人民会要求公权力回归宪法上的国家任务。这是通过具体的判断标准来进行的宪法监督,而非在一般的感觉与建构的意义上进行的监督。

  

   最后,环境宪法对全国人民具有教育意义。“在多元主义的社会里,宪法表达的是一种形式上的共识。公民们愿意用这样一些原则来指导他们的共同生活,这些原则,因为它们符合每个人的平等利益,可以获得所有人的经过论证的同意。”[55]宪法的实施与效果不仅源于其规范性的根本法威慑,更在于公民对宪法的认同、尊重和宪法信仰,宪法对环境价值的规范认可反映了生态环保成为国家共同体的利益与公共善的地位。宪法认同的本质在于寻求宪法的价值导向与公民的普遍信念、习惯和民族的共同意识的某种契合,要寻求这种契合,公民教育就是其中非常重要的环节。[56]环境教育是公民教育中至关重要的组成部分,“环境教育是促进可持续发展和提高人们解决环境与发展问题能力的关键。”[57]通过环境宪法的宣示,让公民的环境教育上升到新高度,从而将认识自然、热爱环境铭刻于每个人的内心,感悟到环境宪法的力量,减少碳足迹就是一个不错的开始。

  

   (二)环境宪法逻辑下的环境法典展望

  

   环境宪法的基本逻辑就是从环境保护领域与环境社会秩序出发,以宪法原则、宪法权利与义务为主线,总结和归纳环境保护领域基本性、最高性以及机构性的规范,并使其成为宪法在环境保护领域的“投射”。环境宪法是环境保护法律体系与法律规范原则性与框架性的基础,环境宪法的原则、规范、制度与框架需要通过环境法律体系来实施。世界各国环境法律发展的历史表明,针对单行的环境与资源要素制定的具有应急性的环境法律与具有整体性和生态联系性的环境问题的解决之间存在不协调性,在环境法律发展到一定程度之后,环境法律的发展应当以综合性与协调性为目标。特别在环境宪法对于环境问题解决与环境法律发展的方向作出设定之后,体系化的环境立法更显迫切,法典化应当是诸种努力的方向之一。“环境法典能够对不同环境领域进行必要的统一,并将不同的法律规则有机地联系起来。”[58]因此,为适应环境宪法及环境宪治的要求,探索制定我国环境法典就十分必要。

  

   首先,环境宪法宣示国家对环境问题的规制已上升到国家的最高法律规范,所有环境法律都不得违反环境宪法的规定。环境宪法以国家任务为导向,以国家义务为主要内容,为公权力机构在生态环保领域划定了中长期的行动路线图,对环境立法作出总体性的目标要求和战略规划。环境问题具有综合性、政策性、广泛性,针对环境、生态、资源、经济社会发展的可持续性与一体化等,环境宪法的概括性并不能直接体现于环境单行法中,人与自然和谐的思想与可持续发展的理念践行需要综合性的法律体系设定。“立法者不应只局限于立宪者原来的标准,而是必须依照立法时代社会的演变,主、客观需要的增长,而做充实。立法者在宪法委托内扮演着一个不仅是执行宪法,又是充实宪法的角色。”[59]环境法典应当与环境宪法形成良好衔接,提供宪法具体化的基础性的制度、规则和价值体系,实现环境宪法的愿景。在“绿色执政”的理念下,环境法典应当具有实现生态文明宪法的工具性价值。通过环境法典的制定过程,可以在全社会形成关于生态环保的社会共识,让公众知晓环境法律,了解生态、环境与自然资源系统及其相互关系,将环境宪法的概括印象具体化,提升环保意识,产生广泛的讨论与深刻的环境影响力。

  

   其次,环境法典为环境法律体系与制度提供体系化、综合性、协调性与框架性的基本法理,在环境法律理念、方向、原则、制度与机构等方面提供统一标准。自1979年以来,我国环境法经过近四十年的发展,环境法律体系已基本形成,但“环境法律制度对社会关系调整达不到建立与维护环境公平正义的要求,与新时代对生态文明法治建设的要求存在明显差距。”“我国目前环境法律规范已经蔚为大观,但缺乏体系建构,对环境法治产生诸多不利影响,需要对其进行体系化。”[60]环境立法多,难以综合理解,监管机构也需要协调。环境法典可以为环境法提供统一的价值基础,对于环境权利义务关系、环境法律关系、环境法律规范体系与环境法律责任等方面进行基本规定,将各环境与自然资源领域的立法经验进行整合,通过环境法典,“可防止各环境法规研究与执行单位基于本位主义所形成的各领其政之观念,可形成整体环境法学者共同致力研究之目的,对环境行政组织的整合亦有贡献。”[61]另外,我国的环境与自然资源长期以来实行的是分离性的立法模式,较少以自然生态系统的整体属性来立法,区域分割、部门分割、类型化的立法长期受部门利益与地方利益的困扰,监督与制约缺位使得公共权力部门化的现象较为突出。现行的《环境保护法》在立法位阶上并非基本法,与部门属性的污染防治法、自然资源保护法、生态保护法等同属普遍法律,尽管具有综合性的特点,但具有适用上的困难。改革创新的环境法典将在环境宪法的统领下,将分散的环境法律系统化,消除各单行法律之间的冲突与矛盾,促进逻辑性的环境法律体系形成。这样,统一的环境法典将具有普适性与透明性的特点,并且对于未来可期待的其他环境法律可以授权,以保持法律体系的开放性与协调一致,提升政治影响和发挥实际效用,使环境法达到更高的形式合理性与实质合理性。

  

最后,环境法典的总体框架包括环境法的基本理念、目标定位和体例选择。立于可持续发展和人与自然和谐的理念,确保当代和未来拥有一个良好与健康的环境,对一切危害环境与人类生存的行为都应当进行规制。这种基本理念体现了法典化过程中关于环境保护的伦理、法理与哲学思想,直接影响法典的目标定位、框架结构、文本设计等。就目标定位来讲,基于我国的发展阶段、政治过程和立法认知,不宜采用法国与德国式的精细化、封闭性与全面性的环境法典编撰。而瑞典实用主义的环境法典对我国较具借鉴意义,它是一种框架式的法典化,具有开放性,整合与修正了既有的环境法律法规,实现了环境立法的现代化。[62]就体例选择来说,应当包括总则和分则的基本结构。在总则部分,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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