王江:论碳达峰碳中和行动的法制框架

选择字号:   本文共阅读 186 次 更新时间:2021-11-15 13:54:49

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王江  
从以美国为代表的西方国家应对气候变化的法治经验来看,在环境保护法规范体系内,通过以大气污染防治法为代表的污染防治法的变革,推动碳达峰碳中和是较为通行的做法。经由30余年的发展、演进,以大气污染防治法为主要代表的法律法规在大气污染控制上探索出了较为成熟的运行模式。在大气污染防治法中实施协同控制是温室气体控制自覺的、首要的规制模式之选择。〔39 〕为更好地发挥现行大气污染防治法在促进碳达峰碳中和中的作用,需以如下两方面制度的补缺为要:

  

   其一,统一“空气环境质量标准”和“大气环境质量标准”,完善“大气污染物排放标准”,将以二氧化碳为代表的温室气体纳入上述标准的评价对象范畴;其二,以前一变革为基础,完善现行大气污染防治法的有关内容。具体而言,首先,用“空气环境质量标准”吸收“大气环境质量标准”,从而保持国家环境质量标准的统一性和权威性。其次,补救现行环境质量标准中评价对象范畴不周延的缺失,从而为立法的科学性奠定坚实的基础。再次,修改大气污染防治法的立法目的,将应对气候变化作为价值性目的引入其中,凸显该法对应对气候变化的关切。最后,以大气污染防治法立法目的条款的变革为前提,对该法第2条第1款的表述予以保留并对同条第2款进行修改,扩大温室气体对象范畴。

  

   (三)完善关联立法以形成体系性合力

  

   一是将碳达峰碳中和融贯于环境保护法体系中。一方面,作为环境保护法体系的基本法,环境保护法对污染防治法、自然资源法和生态保护法的演进发挥着指引作用。通过对环境保护法的修订,将特定的立法意图融贯于环境保护法体系是最为便捷和高效的立法技术方案。另一方面,促进减污降碳协同增效需要对环境保护法体系中的污染防治法和以循环经济法为代表的低碳发展法进行变革。同时,为减少、降低大气中温室气体的总量和浓度,还需要对自然资源法进行统一修订,通过强调自然资源的保护和保育,以提高生态环境的碳汇能力,形成“减污—降碳—增汇”的协同效果。遵循基本法变革引领一般法变革的规律,环境保护法中各子法律体系的变革均应以环境保护法的修订为前提。因此,对环境保护法进行修订就显得极为必要。

  

   当前,我国环境法律体系的发展正处于以体系完备、内容完整和制度整合等为主要任务的内涵式发展与向着法典化目标迈进的叠加演进阶段。经由立法者意志、理论研究的智力支撑、环境善治的法治要求以及法律的自我演进需要等多重动力的合力推动,环境保护法的法典化已经成为显见的趋势,且适度法典化成为主流认识。〔40 〕由此,将碳达峰碳中和融入环境保护法体系中有两种路径:其一是仅对环境保护法进行修订,具体包括对总则部分的立法目的条款进行修改,将“应对气候变化”作为立法目的之一纳入其中。在此基础上,在分则中增设应对气候变化的专门条款,并对分则中的关联条款进行修改,增加应对气候变化的内容,形成立法目的引领下的应对气候变化的专门规则体系。其二,是通过利用环境保护法的法典化发展机会,将碳达峰碳中和系统性地融贯于环境保护法典之中。

  

   宥于环境保护法的体例,选择第一种路径仅能将促进碳达峰碳中和来应对气候变化的意图辐射至生态保护法和污染防治法,并不能将上述意图完整、全面地推及至整个环境保护法体系,致使同属于环境保护法体系的自然资源法不能同向演进,阻滞着环境保护法体系内促进碳达峰碳中和、应对气候变化的体系性合力的汇聚。由此看来,采取第二种途径,即借由环境保护法的法典化发展机会,将碳达峰碳中和系统性地融贯于环境法典之中更为妥当且更有前瞻性。

  

   碳达峰碳中和在环境法典中的融贯问题可细分为其如何在环境法典总则和环境法典分则中得到妥当地体现。

  

   就前者而言,立法目的、适用范围、基本国策的宣告、基本原则和基本制度是环境法典总则的核心内容。由是,碳达峰碳中和在环境法典总则中的融入又可进一步细分为其在环境法典的立法目的、适用范围、基本国策的宣告、基本原则和基本制度中的表达问题。全国人大常委会法工委制定的《立法技术规范(施行)(一)》5.1规定:“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确,一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。”循此,碳达峰碳中和似乎应当直接、具体和明确地在环境法典立法目的条款中得以表达。然而,一方面,碳达峰碳中和所属的气候变化问题只是环境法典规制客体范畴的一类问题,在环境法典总则部分用具象的方式予以直接、明确的表述会影响环境法典对于其他规制客体的统摄力,造成规制效果的失衡。另一方面,随着科技进步与经济社会的转型升级,气候变化问题将会得到妥善的解决。出于保持环境法典安定性的考量,不宜将其直接、具体和明确地表达于其中。从碳达峰碳中和在环境法典中有关基本国策宣告条款中的表达来看,宜将碳达峰碳中和以宣告基本国策的方式作抽象化的表达,如此既能反映当前碳达峰碳中和的国策定位, 〔41 〕又能精准贯彻落实中央对碳达峰碳中和的战略部署。从碳达峰碳中和在环境法典所宣示的基本原则中的表达来看,“预防为主”或“风险预防”的表述均可表明对实现碳达峰碳中和对其背后气候变化风险进行预防的原则主张。从碳达峰碳中和在环境法典基本制度中的融入来看,通过对现行环境影响评价制度、排污许可及交易制度、清洁生产制度等进行适当修改即可实现碳达峰碳中和的融入。〔42 〕

  

   就后者而言,其框架性思路如下:其一,在污染防治编中,以经过针对性修改的大气污染防治法为蓝本,为减缓气候变化提供协同规制;其二,在自然资源编中,以减碳和降碳为主要规制目标,利用能效标准、能源节约以及新能源、可再生能源开发利用等方面的现有规则,从源头上规制温室气体排放行为,为在气候变化方面从“问题缓解”到“气候稳定”提供长效性和全过程规制力;其三,在生态保护编中,以提高生态系统碳汇能力为核心诉求,通过对森林法、草原法、湿地法等法律法规的修改和创制,提高我国生态系统的碳汇能力,增加生态系统的碳汇总量,助力我国碳达峰碳中和乃至全球气候高水平稳定的顺利实现。

  

   二是盡快出台能源法,引领能源法领域内以碳达峰碳中和为目标的能源法制变革。2020年4月,我国能源法(征求意见稿)发布,能源法的立法进程明显加快,但基于各种原因,能源法尚未进行正式的立法程序。在建设生态文明的宏大叙事下,能源法不仅承担着保障能源安全、推进能源革命、规范能源市场建设等使命,还肩负着建立清洁低碳安全高效的现代能源体系,应对气候变化的历史重任。以此为标准,能源法(征求意见稿)的内容尚需作如下修改:一是在立法目的条款中将“应对气候变化”作为目的之一纳入其中,置于“提高能源效率”与“促进能源高质量发展”之间,以此与总则第3条、第4条、第5条、第18条和第19条形成总则内的逻辑衔接。二是将分布在分则中应对气候变化的条款进行整合,以气候变化专章的形式予以呈现,改变应对气候变化的有关内容依附或者潜藏于其他条款中的情况,据此与总则中的规定完成逻辑对接,形成能源法对气候变化应对的体系性合力。

  

   结语

  

   气候变化是21世纪人类面临的重大挑战,2021年是我国碳达峰碳中和的元年。推动碳达峰碳中和行动的政策体系框架正加速形成,党中央国务院已经成立了碳达峰碳中和工作领导小组,也正在制定碳达峰碳中和时间表、路线图、1+N政策体系。〔43 〕碳达峰碳中和的技术清单也正在迅速编制并抓紧研发、推广和规模化运用。应对气候变化重大风险,法律体系不能缺位,亟需就位。以法律体系的不断完善和法律制度的靶向变革补足我国气候变化治理体系的法制短板,是中国特色社会主义法治体系的时代使命。构建碳达峰碳中和行动的法制框架,首先应锚定于气候变化治理的目标定位,标定碳达峰碳中和行动法制框架建构和发展的基本方向。其次,应以宪法中“生态文明”“新发展理念”“美丽中国”等相关规定为碳达峰碳中和行动法制框架的价值依归。再次,应充分挖掘以环境保护法为代表的法律法规中的规范素材,充分释放现行法中相关法律法规的规制潜力,并以此作为发展满足碳达峰碳中和行动需要的法律框架的坚实基础。最后,应补救我国气候变化治理法律体系的关键缺失,以制定“气候变化应对法”并配套相应的规范体系为当前应采取的主要举措。如此,方能形成“政策引领—技术推进—法制保障”三位一体的促进碳达峰碳中和行动方略,并成功构建管控气候变化重大风险的完备制度框架。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:东方法学 2021年5期

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