王江:论碳达峰碳中和行动的法制框架

选择字号:   本文共阅读 186 次 更新时间:2021-11-15 13:54:49

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王江  
还彰显了我国积极承担更大减排责任的决心。而关于“大气污染物”的认定,我国大气污染防治法既未对“大气污染”作界定,也未明确“大气污染物”的范围。《大气污染防治法释义》虽将“大气污染”界定为由于人为活动,使某些物质进入大气,达到一定浓度,从而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变,产生危害人体健康、破坏生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象。但这个定义也只是给出了判断“大气污染物”的指引性规则。

  

   然而,一方面,“大气环境质量标准”和“污染物排放标准”共同构成大气污染防治法的科学性支撑。就“大气环境质量标准”而言,该法援引的规范依据是原国务院环境保护领导小组制定的《大气环境质量标准》。另一方面,从大气污染防治法第1条第2款“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”的表述来看,该法采用了将温室气体与颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨气等大气污染物并列的立法体例。

  

   综上所述,推动减污降碳协同增效仍同时面临认知层面的障碍和法律规则层面的缺失,碳达峰碳中和行动的法制框架的基础性规则缺失明显。

  

   (三)相关立法目的之间缺乏协调

  

   “每条法律规则的产生都源自一种目的。” 〔28 〕每条法律规则的产生都需要目的为其提供价值支撑。现有碳减排相关立法涉及污染防治法、资源法、能源法、税法、科技法等多个体系,这些立法都涉及温室气体控制,但囿于其自身的立法目的和立法时机,缺乏对碳达峰目标和碳中和愿景的统筹考虑,立法目的无法有效衔接。〔29 〕无论是应对气候变化,抑或是碳达峰碳中和还未被纳入现行环境保护法、自然资源法和能源法的立法目的中。具体来看:

  

   其一,环境保护法及其制度体系是碳达峰碳中和行动的法制框架发展的制度基础,理应对碳达峰碳中和的社会目标有所回应。但受立法滞后性的影响,现行环境法体系仍然缺少碳达峰碳中的法律回应。环境保护法立法目的条款中“保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康”的表述为将碳达峰碳中和纳入该法的规制对象奠定了基础。因此,实现碳达峰碳中和属于环境保护法的立法目的当无异议。从立法技术和立法规范来看,立法目的需有一定数量的具体法律规则予以彰显和支撑。然而,在环境保护法的具体规则中,碳达峰碳中和的直接关联性规则仍付之阙如,间接性关联规则也语焉不详,这些缺失限制了环境保护法在促进碳达峰碳中和中的功能发挥和妥当适用。另外,从大气污染防治法的立法目的条款来看,该法的立法目的条款中“大气污染物和温室气体实施协同控制”的表述也只是间接地确证了该法协同控制温室气体的意图。

  

   其二,从自然资源法体系的各单行法来看,以森林法、草原法等代表的自然资源单行法虽然能为应对气候变化提供有限的规制功能,但这些法律并未明示应对气候变化的立法意图,其具体规则中更是缺少直接作用于碳达峰碳中和的制度安排。在中央明确提出碳达峰碳中和后,于2021年1月20日提请全国人大常委会审议的湿地保护法(草案)(以下简称湿地法草案)也鲜有应对气候变化的内容,更未对促进碳达峰碳中和作出表述。事实上,湿地生态系统在碳的全球固存中发挥着至关重要的作用。研究表明,尽管全球湿地面积仅占陆地面积的4%~6%,但湿地生态系统的碳储量为300GtC~600GtC,约占全球陆地生态系统碳储存总量的12%~24%。〔30 〕湿地法草案将湿地保护法的立法目的表述为“为了保护湿地,恢复和修复退化湿地,维护湿地生态功能及生物多样性,保障生态安全,促进生态文明建设,制定本法”。可见,该立法目的的表述忽视了对提升湿地碳汇能力的追求,无法承载碳达峰碳达峰碳中和对“湿地保护法”的功能期待。

  

   其三,在能源法体系内,能源基本法缺失,相关立法也未能直接且明确地将碳达峰碳中和纳入立法规制的范畴,在制度构设中也鲜有针对性的安排。2020年4月3日,我国能源法(征求意见稿)发布,该意见稿关于立法目的的表述为“规范能源开发利用和监督管理,保障能源安全,优化能源结构,提高能源效率,促进能源高质量发展”,基本上沿袭了“能源法”历次草案版本的表述,并未直接对应对气候变化的内容作出规定。

  

   国家能源局发布的《2020年法治政府建设年度报告》仅表示,要“积极推动能源法制定,使其列入2021年国务院立法工作计划。”2021年4月21日,全国人大常委会公布了2021年度立法工作计划,将能源法列为“预备审议的法律项目”,为能源法的尽早出台释放了积极的信号。“立改废释并举”是法治建设与时俱进的必然要求,是推进全面依法治国的根本举措。在定位为能源领域基本法的能源法暂时缺位的情况下,我国能源法领域的各单行法的立改废释均受到影响。这也意味着,能源法领域内碳达峰碳中和行动法制框架的缺失在短期内难以得到有效地补救。

  

   三、完善碳达峰碳中和行动法制框架的举措

  

   (一)制定应对气候变化的国家专门立法

  

   我国已加入《联合国气候变化框架公约》,也决定接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》。制定气候变化应对法是实现碳达峰碳中和的法制要求。减碳和降碳是碳达峰碳中和的法律转化,清洁生产促进法、循环经济法等相关法律法规虽然可以产生一定的推动作用,但从法律的针对性、内容的完整性和制度精准性来看,以气候变化应对法为核心的国家专门立法显然更具多重优势。

  

   此外,制定应对气候变化的国家专门立法有充分的政治决断为支撑。中共中央政治局于2021年7月30日召开会议,要求“要统筹有序做好碳达峰碳中和工作,尽快出台2030年前碳达峰行动方案,坚持全国一盘棋,纠正运动式‘减碳,先立后破,坚决遏制‘两高项目盲目发展”。〔31 〕上述决策部署为我国制定气候变化应对法提出了紧迫的要求。

  

   如何制定我国的气候变化应对法,以及制定怎样的气候变化应对法是亟待回答的重大法治问题。前者属于法律之上的问题,其实质是我国气候变化应对法的立法定位、路径选择以及其与碳达峰碳中和目标的关系互构问题。后者则属于法律之下的问题,主要包括气候变化应对法的立法目的锚定、基本原则构造、主要框架搭建和关键制度的创设等。

  

   就气候变化应对法的立法定位来看,它理应是我国应对气候变化问题,促进碳达峰碳中和的主要法律规则工具。首先,它是中国落实应对气候变化《巴黎协定》的国内立法。其次,从法律责任的分配来看,政府应当肩负起促进能源、经济和社会转型的主要责任来防治气候变化,因此应凸显气候变化应对法政府责任法的法律定位。再次,气候变化应对法应是气候稳定的促进法,而不仅是气候变化的减缓法或适应法。〔32 〕气候变化应对法的立法目的不应仅是控制温室气体的排放量,而应聚焦于促进碳达峰碳中和的实现,维护气候稳定乃至消除工业文明对气候造成的存量负面影响。最后,应对气候变化不是一国、一隅之事,而是关涉人类命运共同体的大事,需要国际社会的通力合作和共同与努力。〔33 〕因此,气候变化应對法不仅应是国内应对法,而且应兼具国际合作法。

  

   就我国气候变化应对法的立法路径选择来看,大多数学者持较为积极的态度,普遍认为我国已经具备了制定气候变化应对法的充分条件,应尽快推动该法出台,以保障碳达峰碳中和目标的实现。〔34 〕个别学者在赞同我国应制定专门的气候变化应对法的基础上,将碳达峰碳中和相关立法与我国气候外交谈判和国家发展利益的维护等议题结合起来考虑,提出我国气候变化应对立法应按照“协调推进国内治理与国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益”的要求,在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的国际准则、原则前提下审慎推进国内立法,不能冒进的主张。〔35 〕有学者认为,碳达峰碳中和是一个重要的目标指向,从立法技术而言,不宜为了实现某个特定的目标单独制定法律,为了做好实现双碳目标和气候变化应对工作,最为合理的制度安排是由全国人大常委会分别制定积极推进实现双碳目标的决议和气候变化应对法。〔36 〕

  

   从气候变化应对法与碳达峰碳中和目标的关系互构来看,中央决策部署中“统筹有序做好碳达峰碳中和工作”是法制要求;“尽快出台2030年前碳达峰行动方案,坚持全国一盘棋,纠正运动‘减碳先立后破,坚决遏制‘两高项目盲目发展”是法治要求,前者以中央层面的专门立法为承载,后者以前者为条件,且内含着依法推进碳达峰碳中和工作的期待。

  

   就气候变化应对法的具体内容而言,立法目的、基本原则、主要框架和关键制度是其重点内容。从立法目的来看,我国气候变化应对法应构建“减缓气候变化”和“适应气候变化”的“二元”目的,以分别映射“减缓气候变化”和“适应气候变化”的法制需求,并将其统一于“实现经济、社会和生态环境可持续发展,推进生态文明建设”的终极目标。从基本原则来看,应确立气候变化风险的预防原则、减缓与适应并重原则、公众参与原则和国际合作原则等,以准确反映、精准体现和及时回应应对气候变化的科学认识、客观现实和国际法要求。在主要框架方面,除总则、监督管理、法律责任及附则等一般性规定之外,气候变化应对法应至少包含气候变化应对的政府责任、气候变化的减缓、气候变化的适应、气候稳定的促进、气候变化应对的国际合作等关键内容。

  

   具体来看,其一,应在法律上明确政府在应对气候变化中具有的权限及其承担的责任。同时,碳达峰碳中和及其阶段性目标可以明确地安置于政府的责任之中,从而以法律的强制力来推进政府的行动力。其二,对气候变化的减缓与适应是对排放温室气体的直接控制和对既成气候变化趋势的适应措施。两者的并用与并重既是对气候现状全面接受,又是改善气候现状的积极努力,更是减缓与适应并重的原则使然。〔37 〕其三,对气候稳定的促进应以风险防范原则为引领,致力于实现温室气体的净零排放甚至负排放。由于温室气体的周期特性,将对其的其管控停留在减排甚至净零排放仍不足以根除温室气体引致的长期威胁, 〔38 〕气候变化应对法应积极推动能源结构的转型、碳捕获技术的开发、碳汇能力的提升。其四,气候变化应对的国际合作应以共同但有区别责任原则和国际合作原则为基本原则,为各国家和地区在应对气候变化领域加强沟通与合作、维护自身权利和履行相应义务提供规范依据。就关键制度而言,参照国际应对气候变化的立法经验,结合我国的实际情况,我国气候变化应对法的关键制度至少应包括:碳排放标准制度、碳排放规划制度、碳排放评价制度、碳排放监测制度、碳核算制度、碳排放权交易制度、减碳和降碳的目标考核制度、碳排放激励制度等。

  

   (二)补救减污降碳协同增效基础性规则的缺失

  

在气候变化应对法出台之前,采用对关联性法律法规进行适当修改的方式,充分释放现有环境法规范体系在促进实现碳达峰碳中和上的潜力,发挥现有法律法规的规制功能不失为一种便捷的方案。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:东方法学 2021年5期

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