王江:论碳达峰碳中和行动的法制框架

选择字号:   本文共阅读 186 次 更新时间:2021-11-15 13:54:49

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王江  
我国现行环境影响评价法规定的环境影响评价类型包括规划环评和建设项目环评两类。从法律实践来看,无论是建设项目环评,抑或是规划环评,其环境影响主要局限于“可能造成的环境污染和生态破坏”,而对于是否将温室气体排放所造成的环境影响纳入评价对象,环境影响评价法并未明确,环评实践中也没有将此纳入评价对象。从目的解释、体系解释和词义解释来看,“环境影响”只是客观结果,由碳排放造成的环境影响当然属于需要评价的范畴。由此不难看出,现行环境影响评价法为将碳排放纳入环评开放了通道。

  

   2.应对气候变化的专门规范

  

   我国应对气候变化的中央层面的专门立法虽然存在空白,但在国家政策和规范性文件层面,我国具有建构碳达峰碳中和行动的法制框架的历史积累。我国在应对气候变化的制度安排上经历了由政策向法律渐次转化的过程。

  

   《中国21世纪议程》提出了中国在温室气体控制、气候适应以及气候变化监测、预报和服务系统建设方面的战略方向、路径及基本政策安排。〔15 〕2006年,我国编制完成了首部《气候变化国家评估报告》,提出了中国应对气候变化的基本对策。2007年和2008年,我国分别发布了《中国应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。2009年8月,全国人大常委会发布了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》,为将我国应对气候变化立法纳入立法议程提供了决策依据。〔16 〕2012年3月,气候变化应对法(建议稿)向社会发布并公开征集意见。2014年7月,气候变化应对法(草案)起草完成,但由于种种原因“气候变化应对法”迟迟没有出台。制定满足紧迫形势需要,又符合我国国情的气候变化法已经成了当务之急, 〔17 〕此外,我国于2016年修正了气象法,该法将“合理开发利用和保护气候资源”明确为立法目的之一,反映了该法律体系属于气象综合规定的属性。该法第六章“气候资源开发利用和保护”中的规定,也为我国应对气候变化立法奠定了相应的基础。

  

   在应对气候变化的配套性法规方面,我国也有新的立法进展。《碳排放权交易管理办法(试行)》虽然在法律位阶上只是部门规章,但却是我国提出碳达峰碳中和目标后的第一部应对气候变化的立法,该管理办法既为建立全国统一、规范的碳排放交易市场,发挥市场机制作用,推动温室气体减排,实现碳达峰碳中和提供了直接的规范依据,也为后续更高位阶的专门立法夯实了基础。

  

   3.能源法体系中的法律准备

  

   虽然作为能源基本法的“能源法”一直未能出台,但我国能源法的立法进程却并未因此受到过多阻滞。遵循以问题为导向的法律生成逻辑和自下而上的法律体系演进模式,我国能源法体系的完善程度和法律制度的完备程度均获得了快速发展。我国能源法体系中与构建碳达峰碳中和行动的法制框架有关的法律准备包括以下两个方面:

  

   一是节能减排方面的立法。现行节约能源法和清洁生产促进法的立法目的和制度构设都对实现碳达峰碳中和发挥着间接的规制功能。前者以“推动全社会节约能源,提高能源利用效率,保护和改善环境,促进经济社会全面协调可持续发展”为立法目的,既直接明确了“节能”的立法目的,也通过“提高能源利用效率”的表述间接地确证了“减排”的意图。后者以“促进清洁生产,提高资源利用效率,减少和避免污染物的产生”为工具性目的,既释明了通过清洁生产,提高资源利用效率,从而减少和避免污染物产生的逻辑,也内含着提高(能源)资源利用效率,减少温室气体排放的具体要求。

  

   二是可再生能源方面的立法。减少对传统化石能源的依赖、开发利用可再生能源,是气候变化国际条约确立的应对气候变化的关键领域之一。〔18 〕可再生能源法第1条将立法目的表述为“为了促进可再生能源的开发利用,增加能源供应,改善能源结构,保障能源安全,保护环境,实现经济社会的可持续发展”。该法的实施推动了我国可再生能源产业的发展壮大,为调整优化我国能源供给结构和消费结构,推动能源的清洁、绿色、低碳转型奠定了法律基础。

  

   4.相关关联法律中的准备

  

   我国相关关联法律中也存在有利于应对气候变化的法制安排,可为碳达峰碳中和行动的法制框架的发展提供支撑。

  

   一方面,碳达峰碳中和是技术性问题,实现碳达峰碳中和依赖于绿色低碳技术的研发、推广、转化和规模化运用。为促进绿色技术和低碳技术的研发、推广、转化和规模化运用,我国分别制定了《国家发展改革委、科技部关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》和《节能低碳技术推广管理暂行办法》这两部部门规范性文件。我国还于2015年修正了促进科技成果转化法,该法第12条将能够合理开发和利用资源、节约能源、降低消耗以及防治环境污染、保护生态、提高应对气候变化和防灾减灾能力的科技成果转化项目明确列为国家通过政府采购、研究开发资助、发布产业技术指导目录、示范推广等方式予以支持的范畴。

  

   另一方面,我国专利法中也有与碳达峰碳中和有紧密关联的制度设计。专利法提倡“鼓励发明创造,推动发明创造的应用,提高创新能力”,强调对“专利权人合法权益”的保护。为平衡专利权独占性与公共利益保护之间的冲突,专利法专章规定了“专利实施的特别许可”,创设了专利实施强制许可制度。绿色技术专利强制许可的对象是绿色技术,该制度的首要目标即是促进绿色技术的推广及规模化应用,因此,绿色技术是技术专利强制许可制度的核心。绿色技术专利强制许可的制度安排与碳达峰碳中和法律制度的规制目标和制度功能上具有一致性,前者可谓后者的关联制度。

  

   综上所述,上述立法中的专门规定和规范性文件中的相关制度安排为我国绿色低碳技术的研发、推广、转化和规模化应用提供了较为完备的规范依据,促进了我国应对气候变化能力的提升,共同构成了碳达峰碳中和行动的法制框架建设的关联基础。

  

   二、碳达峰碳中和行动的法制框架的关键缺失

  

   习近平总书记强调:“实现碳达峰、碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,要把碳达峰、碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局,拿出抓铁有痕的劲头,如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳达峰碳中和的目标。” 〔19 〕碳达峰碳中和既是习近平生态文明思想的重要内容,也對我国气候变化治理体系和治理能力的现代化提出了新的更高要求。当前,我国碳达峰碳中和行动的法制框架的发展仍然存在关键缺失,尤其以下列缺失为要。

  

   (一)应对气候变化的国家专门立法缺失

  

   当前,我国应对气候变化的规范依据仍然停留于国家政策层面,促进碳达峰碳中的主要举措也主要依靠国家政策和部分地方立法规范来进行,尚未完成从国家政策依据和地方立法规范向国家法律依据和中央专门立法的转变。从规范性文件的属性来看,以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中国应对气候变化国家方案》为代表的规范还只是中央层面的规范性文件,其并非法律,也鲜有明确的法律规则和具体的制度安排。由全国人大常委会于2009年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》也仅具备法律的雏形,其内容多为宣示性规范和倡导性表述,且过于抽象而致可及性不足。在全面依法治国的宏观背景和现实要求下,无论是作为上位立法的气候变化应对法的实施,抑或是作为具体目标的碳达峰碳中和的如期实现,均需要具体的法律规则和体系化的法律制度。由此,制定专门法律为应对气候变化提供全面法律支撑和稳定法律依据的紧迫性前所未有。

  

   采取制定国家层面的专门立法以规制影响气候变化行为,调整与气候变化有关的权利义务关系,推动碳达峰碳中和的实现已成为国际通行的立法例。英国、德国、法国、加拿大、墨西哥等国家或地区已经制定了应对气候变化法或低碳发展促进法,既规范了本土气候变化应对工作,也转化了《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》中的相应规定,同时还促进了应对气候变化工作的规范化,获得国际社会的充分肯定。〔20 〕事实上,《联合国气候变化框架公约》有关节能减排的原则性规定和国际排放贸易机制、联合履行机制和清洁发展机制的设计,以及《巴黎协定》中温控目标的硬性规定和各个国家自主减排的要求,均对世界各国强化国内应对气候变化专门立法提出了持续性要求,释放了促进国内专门立法的明显信号。

  

   当前,从应对气候变化的现实压力、执政党意志和国家意志的强力推动,以及近年来应对气候变化立法研究的智识积累所提供的理论助力来看,我国制定以气候变化应对法为载体的专门立法的各项条件已经具备。一方面,我国始终以负责任大国的形象积极参与气候变化治理;另一方面,我国始终坚持应以《联合国气候变化框架公约》规定的“共同但有区别的责任原则”,主张据此在发展中国家和发达国家间合理分担减排责任。〔21 〕此外,为应对气候变化,实现碳达峰碳中和,中共中央、国务院近一年来密集召开了高层级的会议,出台了一些列重磅文件。

  

   (二)减污降碳协同增效的基础性规则缺损

  

   温室气体与“大气污染物”的认定标准不统一,减污降碳协同增效缺少基础性规则支撑。减污降碳协同增效既是中央确定的方针,也是将碳达峰碳中和纳入生态文明总体布局的具体要求。“中国气候变化和污染排放问题基本上是同根同源,节能减排是应对气候变化和治理大气污染所要求的共同任务。” 〔22 〕然而,如何实现减污降碳协同增效,理论界仍然莫衷一是,现行立法也语焉不详。对这个问题的认知取决于对温室气体是否属于“大气污染物”这一问题的判断。在这个问题的判断上,学界有不同的认识。否定论者认为,不宜将二氧化碳界定为污染物。〔23 〕因为,“一旦二氧化碳在立法上被作为污染物质,西方发达国家就会要求我国的环境立法建立排放标准和超标排放处罚制度,这将不利于我国工业的发展”。〔24 〕肯定论者认为,根据大气污染物的认定标准,温室气体可被视为大气污染物,这既是大气污染防治法为应对气候变化作出的反应最便捷的途径, 〔25 〕也是以美国为代表的发达国家的立法经验。2007年,美国联邦最高法院曾就马萨诸塞州诉美国联邦环保局案作出判决,认为二氧化碳属于空气污染物。〔26 〕

  

国际上对温室气体的认定大多以《京都议定书》为准。《京都议定书》列明的主要削減的温室气体包括:二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫。〔27 〕作为京都议定书的缔约国,我国在继承《京都议定书》对温室气体的认定的基础上,于2020年12月发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》,该办法第42条将三氟化氮也列为温室气体。适当扩大温室气体的范畴,这既反映了科学研究的最新成果,也表明了我国在削减温室气体问题上秉持更为负责任的态度,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:东方法学 2021年5期

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