林彦:论人大执法检查权的功能整合

选择字号:   本文共阅读 106 次 更新时间:2021-10-30 07:29:35

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林彦  
两者都是政治系统与法律系统互动的逻辑结果与生动体现。[19]

  

   就主观方面而言,身处多重组织关系之中的常委会在面对多元诉求和任务时,力求在履行法定职责时实现一举多得,以较低的成本实现较大的效益。这种履职方式在现实中颇为常见,广泛存在于各种国家机关的实践之中。它们或是将多种职权的实现整合于一个事项之中;[20]或是以贯彻某一新政策、新思想为契机履行固有的法定职权;[21]或是在履行法定职权过程中兼顾其他任务的完成。[22]在人员、时间成本等履职条件不变的情况下,面对多重的且通常是即时性的任务清单,这往往成为各个机关几近本能的理性选择。全国人大常委会也概莫能外。对内,常委会利用执法检查过程充分激活其职权体系中不活跃的部分(如预算监督),或者充分发挥执法检查对于其他功能的促进作用(如对立法完善的促进)。对外,常委会在完成常规工作的同时又能实现对其他主体的回应和支持(如对执政党政策实施情况的监督)。在实用策略之下,常委会所拥有的法定职权得以延申至立法初衷未能预期的领域、开发出新的制度功能,从而丰富了这些制度的演绎空间,并改变了权力的外观、产生了新的效用增量。

  

   执法检查在相对宽松且富有弹性的制度生态下所达成的功能整合一定程度上也符合“多重逻辑下的制度变迁”的解释框架。[23]事实上,在每一项制度运行过程中都存在不同的决策主体、利益诉求、决策模式和理念。制度运行过程中往往也会产生新的功能需求且存在多元的功能整合潜力,这是为了迎合和回应多元主体的不同利益需求。其结果往往是一种各得其所的复合“双赢”局面。即便对于制度的主导者而言,也脱离不了自我塑造与被塑造交互转换的轨迹。诚如有学者所总结的:“制度运行的效度不完全取决于制度的健全,而在很大程度上取决于制度的行动者;行动者虽然受制于所运行的制度以及该制度所在的更大制度空间,但行动者的积极行动依然是使制度得以运行和健全的关键。”[24]

  

   三、作为功能整合及柔性监督支撑的监督理念

  

   (一)执法检查的实质:柔性监督

  

   在一些人大工作者看来,执法检查已然成为全国人大常委会监督权谱系中一种“行之有效”[25],甚至是“十分富有成效”[26]的监督形式。本文所揭示的多元功能及其所产生的效果在很大程度上也已经印证了这一判断。

  

   然而,如果再次检视其运行方式、过程及成效,执法检查则属于典型的“柔性监督”。[27]作为检查主体的全国人大常委会更倾向于采用非冲突性、非对抗性的方式达成监督效果、实现监督目的,甚至在督促法律实施的同时帮助被监督对象解决制约执法有效开展的各种问题。同时,监督效果的达成在很大程度上也取决于被监督者的主动配合和纠错,即便在跟踪监督的场合也是如此。总体而言,执法检查更多是通过建议、规劝、提醒等建设性的方式实现执法状况的改善与提高,全国人大常委会也几乎未动用任何形式的强制手段实现其监督目的。柔性监督是符合监督法的设计初衷的,该法并未为执法检查配备具有强制力的刚性措施。此外,就功能嵌入的类型而言,执法检查所整合的其他制度功能也以柔性为主。这种相对平和稳妥的权力成长策略也大体符合政治体制对于常委会的行为预期。

  

   已有学者发现指出,执法检查报告的审议意见并不具有法律强制性。[28]就此而言,其在功能上与司法建议存在一定的相似性。因此,所谓的“行之有效”“十分富有成效”确切地说是在柔性监督语境下的一种评价。

  

   执法检查成为一种柔性监督方式既有立法上的原因,也是监督理念主导的结果。根据监督法的规定,执法检查报告大致包括三个方面的内容:“对所检查的法律、法规实施情况进行评价”“提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议”“对有关法律、法规提出修改完善的建议”。[29]“一府两院”进而对常委会的审议意见进行“研究处理”[30]。换言之,是否采纳,以及如何采纳这些建议,主要还是取决于检查对象的态度。当然,监督法进一步规定,针对“一府两院”的反馈报告,必要时可由委员长会议提请常委会审议该报告或通过组织跟踪检查加大监督的强度;执法检查报告和“一府两院”研究处理情况的报告均应向社会公布。[31]尽管如此,对执法检查报告反馈的内容以及由此折射出的监督强度仍然取决于“一府两院”对报告提出建议的接受程度和应对态度。总之,监督法并未赋予执法检查任何实质性的强制功能。

  

   (二)依法监督论和监督支持论

  

   与此同时,柔性监督也是受相关监督原则及理念影响的结果。在不同时期,人大工作者对于监督原则有过不同的归纳和总结。[32]笔者认为,依法监督论和监督支持论这两个原则对柔性监督的形成和深化产生重要的影响。

  

   依法行使职权既是监督法的明确要求,[33]也被公认为人大监督工作必须恪守的原则。[34]这更多的是从落实民主以及监督行为合法性的角度为其监督职能所划定的边界。20世纪80年代初,彭真同志提出过“一不要失职,二不要越权”的指导思想。他指出:“是不是国家权力机关想管什么事就管什么事呢?不是。全国人大决定了的事情,它并不直接去执行,而是由国务院去执行;执行得如何,人大要进行监督。我们的国家体制是各有职权、井井有条的。人大要严格依法办事,既不能失职,也不能越权。”[35]显然,该原则源自宪法对人大的职责定位。“不要失职”侧重于防止监督不足和缺位。监督权是现行宪法赋予全国人大常委会的重要职权。因此,全国人大常委会不能怠于行使该项职能,否则有违民主原则并将面临全国人大的问责。[36]“不要越权”则防范监督过度和失范。在宪法所确立的各司其职的权力配置框架下,人大尤其不能任意干预作为监督对象的其他机关法定职权的行使,更不能代行这些机关的职权。这是一种典型的有限监督[37]理念,也是功能适当原则[38]的一种具体体现。换言之,“我国的制约机制并不致力于取代原决策机关所行使的核心功能并颠覆性地改变这种决策权,其不能代行监督对象的核心职权”;[39]最高国家权力机关在行使监督权时,不应损及被监督者依据宪法而享有的职权的完整性与独立性。[40]就执法检查而言,既然监督法将其定位为柔性监督,具体的监督实践也就理所应当在这一框架之内展开。

  

   其次,就监督策略而言,全国人大常委会长期奉行“监督支持论”或“支持型监督”。[41]“监督支持论”并未被监督法所确认,而是人大监督实践中所恪守的原则与习惯。该理念主张,监督者与被监督者并非互为对立面;全国人大常委会行使监督权的目的并非为了制约、掣肘,而是为了促使和帮助监督对象改进职权行使的方式和效果。例如,吴邦国委员长曾指出:“人大监督与‘一府两院’的工作,目标是完全一致的,不是相互掣肘,不是唱‘对台戏’。”[42]这既是我国宏观政治制度在监督场域的具体体现,也是全国人大常委会恪守的监督策略。因此,“寓支持于监督”便成为执政党和常委会领导人反复强调的行为准则,[43]也得到监督对象的高度认同。[44]当然,监督与支持的辨证互动也并非易事。汪铁民先生认为:“一方面,人大监督不能只局限在发现问题这个层面上,而忽略了它的支持本意;另一方面,又不能单纯为了支持而回避矛盾和问题,追求一团和气,使监督权‘空转’,成为摆设。正确有效的监督应该是以发现问题为切入点,以推动问题解决为最终目的,这体现了监督与支持之间的逻辑关系。”[45]在这一原则指导之下,包括执法检查在内的监督活动一般不会通过诉诸强制力而迫使监督对象改变政策或行为,否则很可能被质疑“不支持”后者的工作。在制度发展的早期,全国人大常委会曾经邀请作为检查对象的国务院及其组成部门加入执法检查小组,共同赴地方开展监督。[46]在常委会针对国务院开展专题询问的早期实践中同样可以观察到监督支持论的影响。为确保询问的顺利开展,常委会曾主动与国务院联系协调具体的工作方案。[47]

  

   上述两大原则所塑造的柔性监督也在某种程度上显示出执法检查功能整合的效用边界。具体而言,全国人大常委会在开发执法检查新功能过程中存在自觉的制度偏好,即其仅仅选择那些尚未突破依法监督原则、支持型监督原则的其他功能加以嵌入与嫁接。即便是要将其他监督功能予以嵌入,其也选择同属柔性监督的方式,如预算监督等。近年来,尽管全国人大常委会还开始将执法检查与专题询问加以结合以进一步强化监督效果,[48]但专题询问仍然属于一种较为柔性的监督方式,其监督强度无法与更具刚性的质询同日而语。到目前为止,执法检查尚未实现与质询、撤职等更具强制力的监督方式的功能整合。通过选择性的功能整合,执法检查被妥贴地安放在柔性监督的四至之内。这或许也是维持其持久生命力的重要基因密码。[49]

  

   四、监督绩效观及其对功能整合的影响

  

   需要强调的是,柔性监督方式却与一些人大工作者及学者心目中对监督权的理想定位有较大差距。

  

   这些论者并不拘泥于行为法的规范,而更侧重于从人大的组织地位出发思考监督权的定位。原全国人大法律委员会主任杨景宇先生认为:“人大对政府、法院、检察院的工作进行监督,是代表国家和人民进行的监督,是国家最高层次的监督,是具有法律效力的监督。”[50]吴家麟先生也曾指出:“人大行使监督权,是由人大作为最高层次的法律监督机关这一性质决定的。”[51]原全国人大常委会办公厅研究室主任程湘清则通过将人大监督与政协监督相比较凸显前者的刚性。他强调,尽管政协的民主监督也包括对宪法、法律实施情况的监督,但其“不具国家权力的性质,没有法律效力,它主要是通过提批评建议的形式发挥监督作用的”。相反,“人大及其常委会的监督,则是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。”[52]程先生进一步指出,监督权是“人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益,代表人民和国家的意志,按照法律规定的形式和程序,对国家行政、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施,所采取的监察、调查、纠正、处理的强制行为”。同时,人大监督应包括督促和处置两方面,后者则包括“对违宪违法或其他不适的行为实施纠正和制裁”。[53]“具有法律效力”“强制行为”“制裁”等元素无不凸显监督权的刚性。在杨、程二先生看来,这些是所有监督行为都应当具备的性质,而这又是由人大的组织地位所决定和派生的。换言之,组织优位塑造了人大监督的刚性约束力。程先生甚至一度曾提出过如下主张:“人大及其常委会的权力直接来自人民,它能够对国家的一切重大问题作出决定并实施监督,其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督,就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权,就是不承认或不尊重人民的政治权力;动摇了人大监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。”[54]这种以民主作为后盾的监督权甚至可以穿透人大与“一府两院”间的组织区隔,其刚性约束力可见一斑。

  

上述观点贴切地反映了与依法监督论、监督支持论大相径庭的“监督绩效观”。在绩效观论者看来,人大监督应当始终以增强实效为依归,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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