楼继伟:社会保障体制改革的重点问题

选择字号:   本文共阅读 772 次 更新时间:2021-07-26 10:02:19

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楼继伟  

   一、相关的概念

  

   社会保障由社会保险和社会救助组成。在养老保险领域,前者是城镇企业职工基本养老保险,在机关事业单位养老保险并轨后,统称城镇职工基本养老保险。后者为城市低保、农村建档立卡贫困户补助等。城乡居民养老保险和医疗保险,由于财政补贴比重大,其性质在二者之间。这里主要讲城镇企业职工基本养老保险,并涉及并轨。

  

   在我国讲到社会养老保险时,“统筹”的概念有多重含义。一是从资金平衡行政层次角度,例如省级统筹或全国统筹。二是从收入分配角度,养老金给付向哪一年龄段、哪一群体倾斜,例如早期“统账结合”模式中的“统筹”。三是从养老保险属性角度,统筹共济,风险共担,实际就是短寿补长寿。常常需要通过上下文去理解特定的含义。

  

   二、社会养老保险的基本原理

  

   社会养老保险在原理上与商业养老保险相同。都是风险共济,长周期精算平衡。不同点有二,一是前者由政府强制推行,一般要求雇主和雇员共同为雇员缴保险金,后者由个人自愿参与。二是管理成本最小化和商业化的差别。社会养老保险政府强制性的原因是,每个人的财富创造能力是高度不确定性的,生命长短更是高度不确定。政府为了防止一部分人步入老年生活无着,一些人更为长寿,累积财富已经耗尽,除了用一般税收对老人给予低水平补助外,强制性要求每个企业职工和企业在个人就业期间缴存一部分收入投入到公共管理的保险中去,风险共济,确保退休后终身保有基本生活,这就是社会养老保险的简单道理。需要强调,社会养老保险是强制性的,就隐含着政府的给付承诺。

  

   政府提供税优鼓励的商业性保险也有雇主和雇员共同交保的险种。在我国,养老险性质的是企业年金和职业年金。它们在交保时都可以一定的比例在企业成本中列支,和在个人所得税税基中扣除,相当于两个所得税优惠,但都不隐含政府的给付承诺。

  

   三、社会养老保险体制的多种模式

  

   一般来说,从筹资模式上可分为现收现付制( Pay As You Go)或公共积累制CA(Common Account),和个人实存积累制RA( Personal Real Account)。从给付模式上可分为按缴费确定型DC(Defined Contribution),和按待遇确定型DB(Defined Benefit)。实际上不存在完全的现收现付制,因为这需要在每年精算的基础上,不断调整缴费率或替代率,以实现年度收支平衡。现实存在的被称为现收现付制的,实际上都是公共积累制,在一定时期年度收支结余放在公共积累账户CA(Common Account)中统一运营,同时在定期精算的基础上,周期性的调整保险参数,以保持长期精算平衡。

  

   DC+RA,智利模式。激励约束机制很强,不含风险共济因素,属于强制储蓄和个人自主投资于受特殊监管的管理基金。

  

   DC+CA,北欧模式。也被称为名义个人账户制度(Nominal Account),激励约束机制较强,包含风险共济因素,属于社会养老保险。

  

   DB+CA,南欧模式。激励约束机制弱,便于引入再分配,包含风险共济因素,也属于社会养老保险。

  

   DB+RA,这种模式不存在。个人实存积累账户给不出理由按DB给付,也没有共担风险的机制。

  

   中国是统筹同个人账户相结合。早期是(DB+CA) +(DC+RA)。现在第二个要素已不存在,将DC融入(DB+CA)中,成为(DB,DC + CA),逐步增加DC占比,这是正确的选择。

  

   四、各种模式的利弊分析

  

   (一)个人实存积累制(RA),多缴多得的激励作用强,但有重大的缺陷。

  

   首先,个人实存积累制没有风险共济因素,短寿者个人账户有结余由家人继承,长寿者个人账户耗尽由家人自行解决供养,为弥补这一缺陷,智利的做法是政府另外给予一定程度的补贴,直至终老。缺乏风险共担机制是RA的基本缺陷。

  

   第二,个人实存积累制下,个人决定所持资金账户的委托管理人,与社会保险的原理相冲突。其逻辑上的矛盾有三。一是,个人账户资金由个人决定委托给具有哪一类风险特征的哪一家基金管理人,个人创造财富的高度不确定性再一次影响退休后的基本生活,这违背社会养老保险的基本属性。二是,将其作为社会养老保险,就隐含着政府的给付承诺,虽然从整体上看,私人管理机构可以控制好风险,获得相应的收益,但一些管理机构会运作失败,这就迫使政府对不确定性的过程和后果不得不干预。例如根据年龄段限制个人可选择资产的风险类型(典型的是50岁以后只能够买国债),还如让绩优基金去兼并失败的基金,甚至是政府保底收益。这些举措都造成道德风险,而且是不公平的。三是,个人决定资产配置常常会出现问题,年轻的时候没有经验,不会资产配置,当积累了经验会配置的时候快要退休了,来不及了。

  

   第三,分散的私人机构管理基金成本很高,不符合社会养老保险运营成本最小化的要求。例如智利的各家基金管理人(AFP)40年来平均年化净收益超过6%,但平均成本超过2.3%。相比之下,加拿大CPPIB投资运营公共积累账户资金,20年来以年均不足1%的成本,年化净收益也超过6%。

  

   美国著名经济学家马丁.费尔德斯坦(已故,1939-2019)是我的朋友,他为我国的社会保险提出过很多好建议,例如建立国家统一管理的单一机构,降低社会保险缴费率,同时也降低替代率,将社会保险功能和社会救助功能分开,由税务部门统一征收以提高效率,对“中人”账户计入债权以解决代际补偿问题等。本世纪初期我同他交流。我们唯一的分歧是他主张做实个人账户,我主张名义个人账户。他随后安排他的一位门生,美国财政部分管助理部长专门到北京的同我进一步交流,我提出的就是做实个人账户上述矛盾问题,对方拿不出能够自圆其说的解决方案。

  

   当然,上世纪70年代后期,智利过度福利化的养老保险濒临崩溃,政府在1980年推出个人实存积累制改革,走出了危机,对世界各国养老保险制度改革产生了广泛影响,其经验教训也为名义个人账户制所借鉴,是值得认真研究的。

  

   (二)DB+CA南欧模式,包含风险共济因素,激励约束机制弱,便于引入再分配,但容易给付失控。

  

   引入再分配,典型的如给付提标向某一行业或某一年龄段的退休者倾斜。包含共济因素是显而易见的,说白了就是短寿补长寿。

  

   激励约束机制弱有两个层次。在保费交纳层次,由于缴费多少与退休金给付的关联性弱,个人和雇主倾向于少缴。在退休金给付层次,由于公共积累账户有阶段性结余,管理者在给付提标时往往比较慷慨,不去考虑长期精算平衡,甚至得过且过( Pay As You Go),所以90年代早期世界银行这种贬义的提法不是没有道理。约十年前发生到现在还没有结束的希腊经济社会危机原因很多,其中重要的就是养老保险不可持续,造成财政危机,社会养老保险制度替代率甚至一度达到110%,而且同缴费多少挂钩很弱。退休金比在职工资都多,谁愿意工作谁不愿意早退休呢。面对不可持续危机不得不改革,又触及广泛的既得利益调整,引发社会危机。

  

   (三)北欧国家为名义个人账户(Nominal Account)模式。

  

   在90年代中后期改革之前也是以DB+CA模式为基础,略有DC因素。改革之后将再分配因素剥离,建立了类似于我国的低保制度,并将DB改为DC,多缴多得、长缴多得,约6/7表现为名义个人账户制度(Nominal Account),在CA中为每个人记账,计入个人和雇主所交存的养老金数额,作为养老金给付的依据,但是不可继承,体现统筹共济、风险共担的养老保险属性。约1/7是个人实存积累账户(RA)。

  

   国家建立养老金投资管理机构对CA中的阶段性结余做保值增值投资,这方面的机制各国有所不同。例如瑞典有六家管理机构,其中一家(AP7)对RA账户投资管理;AP1~AP4可以配置各类资产,在给定的风险限额内获得更好的回报;AP6专注于非公开市场投资。政府将CA中的资金分配给五家机构管理,RA所有人可以选择AP7。这些投资管理机构每年向社会公开业绩。国家每年预测长周期经济增长率、就业率、人口增长率、预期寿命等客观参数,参考投资收益,代入可调整参数,进行长周期精算,将结果公诸于众。必要时调整参数,如对提高缴费率,调整替代率,推迟法定退休年龄等做出制度性规定,以保持长期精算平衡。由于过程和结果完全公开,社会大众都能理解支持。

  

   DC+CA或称名义个人账户制已是世界的潮流。曾经力推智利模式的世界银行,在本世纪初也转向推荐Nominal Account。

  

   五、代际补偿的处理办法

  

   社会养老保险有一个共性难题是代际补偿或称代际赡养的处理问题,就是解决好“老人”即系统建立时未曾缴费,已经退休的个人,和“中人”即系统建立时已经就业一段时间,从而缴费不足的个人,他们退休后养老金不足的问题。解决的基本办法有两种。

  

   一是由政府向参保人发行“认购券”,在其个人账户中记录一笔债权,弥补“老人”和“中人”缴费之不足,这些政府债务实际上是由后代纳税人偿还的。做实个人账户模式下,个人只负担本人的积累,如果没有其他公共收入来源,只能采取这种办法,智利就是这一做法。

  

   二是对于未缴费的“老人”和缴费不足的“中人”,其部分养老金支付由后代人补偿,以此类推代际补偿应逐步递减。就需要当代人和后代人提高缴费率,建立公共积累账户平滑的解决代际补偿。DB+CA和DC+CA模式大多采取这一做法,我国就是这种做法。

  

   理想的是DC+CA模式配合第一种代际补偿做法,账目清晰,纳税人责任摆在明处,当代人缴费率也比较低。

  

   我国还有一个特殊优势,就是有大量的国有资产。可以将部分国有资本划转到社保基金,将年度分红收益用于解决代际补偿。实际上,国有企业职工早期未缴或少缴的养老金,表现为国有资本的增加。这种代际补偿方式是合理的。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国经济50人论坛

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