张蛟龙:新冠疫情下的全球粮食安全:影响路径与应对战略

选择字号:   本文共阅读 553 次 更新时间:2021-05-20 13:40:59

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张蛟龙  
再如,新冠疫情与冲突、气候等叠加导致东非四国(埃塞俄比亚、南苏丹、索马里、乌干达)增加了700万流离失所者。

   二、新冠疫情消极影响折射全球粮食安全治理困境

   新冠疫情对全球粮食安全产生的负面影响反映了当前全球粮食安全治理体系的困境。

   (一)全球粮食安全治理体系不平等

   全球粮食安全治理体系的发展与演变一直由发达国家主导。二战结束后,大量发展中国家获得独立,加入FAO,壮大了发展中国家在该组织中的话语权。1970年第一次全球粮食危机爆发,发达国家指责FAO无效,藉机把其大部分功能专长拆除,将其转交给国际农业研究磋商组织(CGIAR)、IFAD和WFP以及后来的WB、IMF等国际金融和发展机构。随着1980年代发展中国家的债务危机爆发,以新自由主义为基础的华盛顿共识占据了国际发展议程的主导性,发展中国家被要求进行结构性改革。在此理念的指导下,发展中国家原有的国有粮农体系进行实行自由化,削减政府对农业的支持和监管。同时发达国家通过《农业协定》和《实施卫生与植物卫生措施协议》,将农业和粮食议题纳入世贸组织的治理范围,国际粮农贸易自由化进程加快。

   从此,全球粮食安全治理体系在治理机构、治理理念方面都发了变化,逐步形成了目前这种不合理不公正的粮食安全治理体系:一方面,发达国家实行受限制的市场准入政策以及扭曲市场的贸易补贴政策,例如2018年经济合作与发展组织(OECD)成员国对其国内农业补贴额度高达2840亿美元;另一方面,发达国家通过双边、多边贸易协定等推行新自由主义,开辟发展中国家市场。这种治理后果就是极大地阻碍了发展中国家的粮食生产能力,增大了跨国粮农企业权力,导致粮食价格波动性频发,为全球粮食稳定供应带来了巨大风险。总体而言,全球粮食安全治理呈现“中心—外围”结构,发达国家处于治理的“中心”,是“治理者”,而发展中国家则位于“外围”,是“被治理者”,发达国家通过主导国际规则的制定和解释来维护自身利益。

   (二)跨国粮农企业权力过大,粮食体系缺乏适应性和韧性

   在“中心-外围”的全球粮食安全治理体系下,跨国粮农企业权力过大。自1970年代开始,粮农领域的工业化和全球化开始加快,形成了目前以企业为中心、相互依赖和复杂的全球粮食体系。在当前呈现的基本特征是:生产方式工业化、生产与供给全球化、治理模式公司化。在粮食贸易上,美国ADM、邦吉、嘉吉、法国路易达孚4大粮商,不仅牢牢控制着全世界80%的粮食交易量,并且业务延伸到了产业链的各个环节。这种结构下,全球粮食贸易极易受到投机资本的炒作。2008年全球粮食危机的根源之一就是投机资本炒作,推动全球农产品价格从结构性上涨转向全面上涨,酿成严重的全球粮食危机。以企业为中心的粮食体系被认为能发挥各国比较优势,以提供“较低”价格的粮食,但却对意外冲击缺乏足够的适应性,并易于形成投机。高度复杂和专业化的全球粮食体系虽然被认为提高了粮食分配效率,但目前对大型跨国粮农企业的治理和监管不足,过长的粮食供应链和以企业为中心的粮食体系往往缺乏韧性和可持续性。因为一旦受到意外冲击,很容易引发全球粮食供应链的波动、甚至中断。实际上,当前这种以大型跨国企业为中心的全球粮食体系与全球粮食安全治理体系中发达国家的主导性密不可分。

   (三)全球粮食贸易的脆弱性和波动性频发

   为此,各国政府通过施加贸易限制,试图最终将波动性出口到世界市场。当世界粮价低廉时,政策制定者可以利用农业补贴或边境税来保护其农民免受国际竞争。这些措施有助于稳定国内价格,但它们也鼓励生产过剩,导致粮食过剩,借助出口补贴不得不在国际市场上倾销,其后果进一步加剧了粮食价格螺旋式下行。相反,当粮食供应的不确定性上升和价格高企时,政府会采取干预措施降低国内价格,其中许多国家诉诸于出口限制,以保护国家粮食安全。但是,这样的政策加剧了世界市场的稀缺性,推高粮食价格,最终降低粮食进口国和需要粮食援助国家获取粮食的能力。如果其他国家和地区也采用类似政策,这些限制就会破坏对国际市场的信心,并且其竞争影响会部分相互抵消。此类措施只会加剧危机,尤其不利于低收入缺粮国和那些需要采购粮食物资以援助饥饿和脆弱群体的国际援助组织。而这些正是2008-2011年全球粮食危机期间的情况。目前新冠疫情全球大流行使一些国家对全球粮食供应不确定的担忧上升,又在重复上次粮食危机期间采取的措施。

   三、以综合和改革视角应对粮食安全的新冠疫情冲击

   新冠疫情与粮食安全相互影响,需要以人类安全的整体视角来治理。短期来看,抗击疫情需要大国承担责任,提供世界经济复苏、畅通和稳定全球粮食供应链等公共产品,加强对弱势国家和群体援助的协同性和有效性。长期而言,国际社会需要建设更加公正、合理的全球粮食安全治理体系,提升发展中国家粮食生产能力,利用数字转型提升治理机制效率。

   (一)以人类安全理论指引全球粮食安全治理

   新冠疫情全球大流行是二战以来的全球最大的卫生健康危机,对国际秩序和全球治理影响深远。世纪疫情与百年变局相互激荡,催生和加剧了包括粮食危机、卫生危机、经济危机、发展危机、治理危机等一系列,这些危机同时并发、相互叠加。这一动态充分体现了1994年联合国(UN)所提出的“人类安全”这一价值理念的重要性。“人类安全”的七个主要内容:经济安全、粮食安全、卫生安全、环境安全、个人安全、社会安全以及政治安全。人类安全这一价值理念强调人类安全关注的普遍性、人类安全各组成部分之间的相互依赖性、早期预防比后期的干预更易于确保人类安全以及以人为中心。人类安全打破了国家为主的唯一安全主体的安全观,恢复了人的安全与国家安全之间的目的和手段之间的关系。

   当前国际社会应对包括新冠疫情、粮食安全在内的许多全球挑战乏力,根本原因在于各国无法平衡好国家利益和人类利益之间的关系。维护和提高粮食安全,必须承认人是安全的终极关怀,承认影响粮食安全威胁的跨国性、复杂性、扩散性、多样性、嬗变性以及治理的综合性和长期性。2007年粮食危机以及历次流行病大爆发(Ebola、SARS、MERS和COVID-19)引发的后果都表明解决粮食安全需要用以“人类安全”为价值理念来引导。

   如果将人类安全作为一个整体来考虑,那么进一步需要树立的则是“一个健康”(one health)和“星球健康”(Planetary Health)的观点,以跨越传统领域来应对新冠疫情带来的挑战。新冠疫情表明全球因病相,日益受到环境限制,需要在联合国可持续发展目标(SDG)这一更广泛范围内采取基于经济发展、社会进步、环境保护平衡的观念,正确解决疫情对世界经济,国际贸易,政治和不平等的影响。实际上,这些理念正是中国近年来不断倡导的人类命运共同体的意义。

   (二)加强二十国集团(G20)在畅通和稳定全球粮食供应链中的作用

   G20是全球最大的经济体组合,其协调程度决定了大国在确保全球粮食安全方面的作用,也决定了全球合作应对疫情对粮食安全负面影响的效果。2011年6月,首次G20农业部长会议召开并制度化,在引领和制定全球粮食安全政策议程方面发挥着重要作用。G20应进一步发挥全球大国在粮食安全政策协调方面的应有作用,避免采取任何可能导致国际市场粮食价格过度波动的不合理限制性措施,维护粮食供应和价格稳定,减少贸易限制,保障全球粮食供应链的通畅。2020年4月、9月,G20农业部长举行两次会议,成员国承诺紧密合作,并采取具体行动,以维护全球粮食安全,并呼吁UN为2021年联合国粮食系统元首峰会做准备。

   第一,加强宏观政策协调,减缓世界经济下行对粮食安全的负面溢出效应。G20应将重点放在有助于避免全球经济衰退的措施上,并以这种方式尽量减少粮食不安全的进一步加剧。正如前文所述,经济衰退对全球粮食不安全带来的影响极为深远。为此,各国政府应该加强宏观经济政策协调,着眼“后疫情时代”,采取一切必要举措,维护全球产业链供应链稳定,共同推动世界经济复苏,实现更加平衡和可持续的增长。

   第二,承诺反对出口限制等措施,保障全球粮食供应链的稳定性和开放性。开放的全球粮食贸易对于全球粮食供应链的正常运转不可或缺。G20成员国拥有庞大的人口和市场能力,是全球粮食贸易的主要进口国和出口国,其粮食贸易政策在很大程度上决定了全球粮食市场的稳定性。因此,它们应确保全球粮食市场供应稳定、透明、可靠,防止“以邻为壑”政策的出现,加强对国际粮农企业的监管,防止市场投机。

   第三,发出正确信息,合力引导全球粮食市场预期。G20成员国应通过2011年建立的农业市场信息系统(AMIS),加强粮食市场的透明度和政策协调,公开承诺在全球粮食价格飙升时进行干预,安抚市场。具体而言,一是制定和传播明确的信息,积极加强舆论引导,增强公众信心,推广替代食品和健康的消费习惯,防止恐慌购买给个人、社区和部门带来不必要的压力。二是利用国内库存,防止价格投机和泡沫形成。

   (三)提升对弱势国家和群体援助的有效性和协同性

   疫情是一面镜子,真实地反映了全球粮食分配和获取的不平衡。面对疫情冲击,弱势国家和群体是最脆弱的,需要加强国际农业援助。根据《2020年全球粮食危机报告》显示,2019年全球处于粮食安全综合分类(Integrated Food Security Phase Classification)的“危机”及以上等级有55个国家和地区的1.35亿人。UNCTAD发布报告称,新冠肺炎疫情对发展中国家经济的整体影响可能比2008年金融危机更严重,呼吁国际社会向发展中国家提供2.5万亿美元的援助计划。如果没有国际社会的大力援助,极有可能造成人道主义灾难。联合国人道主义事务协调厅(OCHA)预测,到2020年将有1亿人需要人道主义援助,如果不采取紧急多边行动,人数还将激增。

   第一,全球粮食不安全的复杂根源需要系统和综合的解决方案。全球饥饿是多种因素造成的,最主要包括:国内和国际冲突、国内治理失败、气候变化、自然灾害、收入不平等、性别歧视等等。新冠疫情是全球饥饿驱动因素的催化剂,引发和加剧了引发饥饿的根源。为了如期完成2030可持续发展议程的各项目标,尤其是根除饥饿目标,国际社会必须努力解决引发饥饿的根源。解决饥饿问题,不仅仅是粮食和农业机构和部门的专责,而是需要综合和协调的人道主义、发展和和平建设战略,需要凝聚解决粮食不安全根源因素的政治承诺和行动。联合国准备将在2021年召开粮食系统元首峰会,将为推动全球粮食安全进程集聚各国政治承诺提供了机遇。

第二,加强粮食援助的均衡性和协调性。当前全球粮食援助中存在着不均衡性。一是加强对受援国援助的平等性。具有相似粮食需求的受援国却面临严重的受援不平等现象,国际社会提供的发展援助比人道主义援助少。如,也门、南苏丹、叙利亚就比刚果、阿富汗、苏丹获得的人道主义援助多几倍。二是提升人道主义援助和发展援助之间的协调。2017年32个粮食危机严重国家中,约42亿美元是发展援助,而62亿美元是人道主义援助,其中32个粮食危机最严重的国家是受援主体。为统筹疫情防控和经济社会发展,解决产生粮食危机根源的长期原因,建立持久韧性的粮食安全,需要加强人道主义援助和发展援助之间的协调。疫情爆发后,联合国人道主义机构和布雷顿森林机构都采取了大规模的援助,但关键是如何使这些援助相互协调,发挥最大效果。例如,OCHA发起了资金需求为20.12亿美元的2019冠状病毒全球人道主义应对计划,WB批准140亿美元的短期支持,同时在未来15个月里向发展中国家提供高达1600亿美元的长期资金支持。(点击此处阅读下一页)

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