邱泽奇:乡村振兴与城乡关系再探索:人口生计何以可转换?

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邱泽奇  
也是城乡关系纠偏的关键时段,法国花了55年,英国花了50年,美国花了35年,德国花了25年,中国只花了15年时间。

   为什么会这样呢?我们认为,国家基于中国现实而主导的城乡关系实践对此构成了直接影响。

   自洋务运动到1949年前后,尽管社会精英们对城乡关系也有多种观点(高路,2013;李金铮,2020),可在国家实践上,除了20世纪30年代的乡村复兴运动以外,战乱让中国的城市化进程一再中断,使得那个时期城乡关系的实质依然可以被理解成是由经济关系引导的自然关系。乡村社会代表了中国社会的特征,乡土本色、无为政治、长老统治、男女有别、礼治秩序、无讼则是乡村社会的特征(费孝通,1985a)。在那时,在中国的大部分地区,我们看不到工业革命的力量,也很难感受到城市化的吸引力。

   自然演化的城乡关系在1949年前后被打破。中国没有像法英美徳那样运用市场力量,由工业化推动城市化,进而形成某种城乡关系,影响到不同人口的生计;而是在试图由国家主导工业化进程中遭遇了城乡关系崩溃的冲击,被动选择了把城乡关系反过来作为工具以保障工业化和抑制城市化,在工业化获得充分发展后,再试图调整城乡关系。乡村振兴战略就是这个调整的总战略。对城乡关系70多年的进程,我们可以分四个历史阶段理解:1949—1962年的城乡一体,1962—1978年的城乡分割,1978—1997年的突破二元,1997年至今的不断重塑。3我们也可以把这四个阶段理解为中国建构城乡关系、迈向社会主义现代化国家的四个历史(实验)尝试。4

   城乡一体阶段的关键指针是城乡人口的自由迁徙。1949年以后,在赶超英美的工业化战略推动下,恢复工业生产和发展工业成为那个阶段城市人口膨胀的主要推动力量。大量农村人口在短期内迅速向城市流动,1958年的大跃进更是直接导致城市人口数量急速膨胀,乡村迅速凋敝。1957年,中国城市的第二、三产业劳动人口为4462万,到1958年便增加到11110万,净增6648万;同一时期,农业劳动力在1957年为19309万,1958年减少到15490万,1958年当年净增加的城乡劳动力都进入了城市(邱泽奇,2004)。

   城镇人口暴涨的后果是城市濒临崩溃。5工薪人口数量的激增直接导致了购买力的迅速增长,加上工业生产各行业的不平衡和1959—1961年的农业大减产,大跃进带来了一系列直接后果。一方面,城市的物质供应特别是日常生活用品包括粮食等变得十分紧张,人民生活水平下降,如1957年全国人均粮食消费量为205.5公斤,1961年时仅为174.5公斤,布的消费量1957年为10米,1961年仅为3米。另一方面,许多工厂陷于停工和半停工状态,或赔本赔钱严重。周恩来(1986:53)说,“在经济方面,我们开始高举三面红旗6前进的时候,对于新的事物缺乏经验,在执行中犯了很多错误,有很多缺点,而且有很多是原则性的、很严重的”。刘少奇(1986:57)则直接把原因归结为“左倾”和高指标。

   城乡二元分割阶段的关键指针是农业和非农业户籍制度。城市濒临崩溃的后果之一是催生了城乡户籍制度的诞生。1962年5月21日中共中央发出《关于减少职工和城镇人口的宣传要点》,开始限制人口由乡到城的自由居住和迁徙,提出“从现在起,凡是城市职工、干部和军人的直系家属,在农村的不要再迁入城市。”5月27日,《中共中央、国务院关于进一步精减职工和城镇人口的决定》出台:首先,要求把减员指标分解到各部门,并要求减少城镇人口的任务在1962年至1963年内基本完成,1964年上半年扫尾;其次,要求精减职工的任务在1962年或1963年上半年大部分完成,1963年下半年全部完成;最后,重申“从现在起,不准任何职工家属(包括军官和干部家属)搬进城来”,“农村来的黑人黑户,应当动员他们回乡。”精简工作的后果之一是使社会劳动力在行业中的分配比例恢复到了1957年的水平,农业劳动力从1958年的15490万人增至1963年的21966万人,第二、三产业的劳动力从1958年的11110万人减至1963年的4674万人(邱泽奇,2004)。

   城乡户籍制度是限制人口在城乡之间自由迁徙的国家治理工具,也是社会财富的分配工具。城乡户籍制度有力地支持了农业和非农业产品之间的价格剪刀差、城乡人口的社会福利差。一方面,通过把在农业生产中获得的收益转移到工业和服务业,有效地促进了非农产业的发展,特别是涉及国计民生的基础工业,维系了城市化的缓慢发展;另一方面,把人口增长带来的生计压力锁在乡村,促使乡村在有限土地上支撑不断增长的人口,进一步导致了“三农”发展的迟滞,形成了一种国家主导的城乡差别。

   突破城乡二元的关键指针是农村劳动力进城务工。在乡村人口生计临近崩溃之前,国家开始实施改革开放政策。1979年9月,中国共产党十三届四中全会正式通过《中共中央加快农业发展若干问题的决定》,从投资、税收、信贷和农副产品收购等方面调整了农业政策,适当放宽对自留地、家庭副业和集市贸易的限制,指出“可以按定额记工分,可以按时记工加以评议,也可以在生产队统一核算和分配的前提下,包工到作业组,联系产量计算劳动报酬,实行超产奖励”。农民从这种“可以、可以、也可以”的模糊政策中探索了通过承包到组、继而承包到户的农村新体制。在这种探索中,安徽凤阳的农民首先做到了联产承包到户,结果大受农民欢迎。1980年9月,中共中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会。会上着重讨论了加强和完善农业生产责任制的问题。9月27日,中共中央转发了座谈会纪要。该纪要指出,可以包产到户、也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定。此后中共中央在1981年至1984年又多次发文7,逐步完善了家庭联产承包责任制。1983年的中共中央一号文件还规定了农村土地承包期为15年不变。事实上,到1983年底,99.5%的生产队都已实行了联产承包责任制。

   农村劳动力进城务工,有效地缓解了城乡经济差距,把非农经济收益带到了乡村,实现了城乡之间的经济交流。与此同时,乡镇企业的发展,为乡村增强了社会活力,让不能进城务工的农民实现了在家门口就业,有效缓解了城乡经济和社会差距的极化趋势。突破城乡二元体制带来的另一个动态是,地区经济差距的加剧,地区城乡差距的加剧。孔雀东南飞,青壮年劳动力向珠三角和长三角地区的汇集,加剧了中西部地区发展的迟滞,把一个普遍的城乡二元体制变成了一个加入了地区差距的城乡关系,东部与西部乡村之间的差距远远大于东部或中西部城乡之间的差距。随着城市扩张和工业的发展,经济上,东部的“农”通过地租,享受着“非农”带来的发展红利,一些地区甚至形成了“非农地主”(马戎等,1994);与此同时,中西部地区的“农”则在迈向凋敝。

   不断重塑的关键指针是涉农政策实验。如果我们温习21世纪以来国家的涉农政策,很容易了解到如下事实:2002年中央提出城乡统筹发展,2005年提出社会主义新农村建设,2007年提出城乡经济社会发展一体化,2012年提出工业反哺农业、城市支持乡村、生态文明建设,2013年提出美丽乡村建设,2015年提出农村一、二、三产业融合发展,2017年提出乡村振兴战略。

   把21世纪以来持续不断的涉农政策调整与人口在城乡分布的比例结合起来分析就会发现,这些调整从城市人口过半的前后开始一直持续到现在。如果再把这个事实放在中国工业化发展的70年里来看就会进一步证实,前45年是国家把城乡关系作为了政策工具用以支持工业化发展,后25年中的前15年则是在实现了工业化之后尝试建构和调整真正的城乡关系。其中,“城乡统筹发展”把城市和乡村作为有机的整体对待,“社会主义新农村”则强调乡村建设之于整体发展的价值,“城乡一体化”是为城乡统筹发展和新农村建设提出的要求及勾画的城乡关系图景,“工业反哺”明确提出了与前45年对称的工农关系,“美丽乡村”则是对新农村建设结果的设想,“融合发展”进一步把城乡产业之间的关系进行了澄清,“乡村振兴”是对后25年涉农政策的集成,也是在界定完全不同于前45年的城乡关系,更是城乡关系建设的新起点。

  

   三、以区域化城乡关系为核心的乡村振兴

  

   2017年党的第十九次全国代表大会首次提出了“乡村振兴战略”,并将“乡村振兴战略”写入了党章。同年的中央农村工作会议阐述了乡村振兴战略的目标和道路。2018年的中央1号文件提出了乡村振兴战略的具体任务,要求到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

   乡村振兴明确的城乡关系是中国迈向现代的关键一环。其中,不只涉及工业和农业,还有城市和乡村,更重要的是农民和非农民的关系。“三农”与“非三农”的关系,可以被理解为“三农”有可能是中国实现两个一百年奋斗目标的短板,直接影响着中华民族伟大复兴。党的十九届五中全会要求坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,走中国特色社会主义乡村振兴道路,全面实施乡村振兴战略,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化。这些政策传递的信号让我们有理由认为,城乡关系已经成为从传统中国迈向现代中国的关键指针。

   在中国工业化和城市化进入改革开放的年代,学术界也早在20世纪80年代就关注到城乡关系。如果说《乡土中国》是中国直到20世纪下半叶之前的真实中国(费孝通,1985a),那么,《小城镇大问题》则深刻地刻画了中国从乡土中国到城乡中国转变的一段曲折经历,从一个自然的、渐进的转变,变成一个人为、急剧转变的过程(费孝通,1985b)。在结束了这段曲折之后,应该选择怎样的城市化道路、如何处理城乡关系则始终是学术界争论的焦点(虞昌亮,2020)。

   而当下对城乡关系新起点的认识,则必须建立在乡村振兴国家战略之下,理解乡村振兴战略对理解形成中的城乡关系变得更加重要。那么,什么是乡村振兴呢?非常明确的是,在政策目标上,国家将其指向产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。为达到这一目标,国家还提出,打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是实现乡村振兴的制度保障。

   问题是,什么又是城乡融合发展呢?要理解城乡融合发展,我们以为,需要先厘清中国城乡关系的基本事实。理解城乡关系基本事实的基本问题是,中国只有一个城乡么?换句话说,中国的城乡关系是一个整体性问题么?中国众多的人口和资源禀赋的极大差异,使得人口与资源的分布极不均衡。胡焕庸先生早在20世纪30年代就用“黑河—腾冲”线清晰地勾勒了中国人口分布不均衡的格局,这也意味人口和资源的不均衡分布塑造了中国城乡关系具有区域差异性的基本事实。可如何认识中国城乡关系的区域差异性呢?我们依然需要从人口生计特别是乡村人口生计的基本事实入手。在对中国乡村人口生计的理解中,费孝通以乡土社会为背景,曾经建立过一个模式比较方法。他把人地关系作为划分生计来源的依据,将中国乡村划分为人少地多、人地相当、人少地多等三类(费孝通、张之毅,2006),认为在不同人地关系的地区人们有着非常不同的生计。如在人多地少的地区,维系生计需要用农业以外的收益进行补充,在人地相当的地区,人们有足够的土地维系人口的生计,在人多地少的地区,人们对生计有着更加丰富的选择。

在经历了70年的工业化和市场化之后,特别是近25年,我们认为,中国也形成了三类基本城乡关系,(点击此处阅读下一页)

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