周琪:特朗普的“政治遗产”及拜登政府对华政策展望

选择字号:   本文共阅读 450 次 更新时间:2021-02-16 13:05:11

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周琪  

   在国内政策方面,拜登认识到,美国国内面临诸多严峻挑战,当务之急是应对疫情和恢复美国经济的活力,并重建脆弱的美国民主。拜登政府的施政重点将包括:对美国国内基础设施建设进行投资,增强对美国科技研发的支持,加大对教育的投入,促进种族和性别平等,在“奥巴马医改”的基础上改善医保体系,改革移民制度等。这些做法都旨在解决美国的自身问题,以便在与中国的竞争中取得优势地位。

   拜登提名的外交和安全政策方面的内阁官员或资深顾问中有很大比例是奥巴马政府时期的资深官员,由此可以推测,曾作为奥巴马政府副总统的拜登,其外交和安全政策也会在一定程度上秉持奥巴马政府的政策和民主党的传统外交理念,维护“自由主义的国际秩序”。然而,有两个重要原因导致拜登不会延续奥巴马时期的美国对华政策:其一,时过境迁,美国已经彻底放弃了与中国的交往(Engagement)政策,而将中国视为大国竞争时代的战略竞争者;其二,为了取得广大选民的信任和支持,弥合社会分裂,拜登必须谨慎对待特朗普的“政治遗产”。

   在对外政策方面,拜登政府的主要目标是恢复美国的国际领导力,消除“特朗普主义”对美国外交造成的负面影响。拜登极为重视加强全球的民主体制和同盟体系。2020年初,拜登在《外交事务》杂志上发表的文章中写道,在他任职的第一年,美国将组织和举办一次“全球民主峰会”,“以重振自由世界各国的精神和共同目标。它将使世界上的民主国家团结起来,以加强民主体制”,并制定共同的议程。

   拜登政府将恢复外交手段在美国对外政策中的核心地位,重新重视多边体制,并寻求与国际社会共同应对在气候变化、公共卫生、新技术、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义以及民主人权等方面的全球治理挑战。“绿色新政”和“民主人权”将成为拜登政府政策的核心内容。

   2021年1月20日,拜登总统在上任的第一天就签署了15项行政令和2项行政行动,其中包括:美国重返《巴黎协定》和世界卫生组织、要求所有美国民众在未来100天佩戴口罩、停止为修建美墨边境隔离墙提供资金、取消禁止12个穆斯林国家国民进入美国的禁令、撤销特朗普颁布的100多项与气候有关的“有害政策”。拜登政府还将重新加入和完善伊朗核问题全面协议、召开“全球民主峰会”、从阿富汗撤军以及重新评估中美关系等列入其上任百日内的优先外交政策议程。这些也都是拜登消除特朗普“政治遗产”的努力。

  

拜登政府对华政策可能做出的调整

   在美国对华政策方面,基于拜登的基本政策理念,拜登政府肯定会做出一定的调整。根据近期拜登本人及其外交政策团队的一系列安排和表态,拜登政府的对华政策或将做出如下改变。

   第一,认定中国是美国最大的竞争对手,但不必然是美国的敌手。虽然近年来美国国内出现了前所未有的政治极化,但两党在对华政策上已经形成一些重要共识,其中最重要的是美国必须采取更强硬和有效的对华战略来应对中国的竞争。不过,民主党政策纲领也明确表示,该党“不会诉诸自我打败的单边关税战或陷入新冷战陷阱。这些错误只会夸大中国的分量,使我们的政策过于军事化,并伤害美国工人”。这与2020年10月26日拜登本人在接受记者采访时的表态是一致的。拜登说,“美国目前面临的最大威胁是俄罗斯,因为它破坏了我们的安全和同盟关系”,“中国是美国最大的竞争对手”,“我们如何处理与中国的关系,将决定我们最终是竞争对手,还是最终会陷入一场与武力有关的更激烈的竞争当中”。拜登团队的成员普遍认为,中国是美国国家安全和外交政策面临的“最重要的长期性挑战”,但中国并不必然成为美国的“敌手”。

   一些担任拜登竞选团队顾问的美国外交界人士认为,特朗普政府的对华政策思路属于过激反应且不切实际,美国不应主动挑起与中国的“新冷战”;阻止中国崛起超出美国的能力范围,两国经济联系过于密切以致无法脱钩;也不应采取强行围堵和打压中国的做法,而应将主要精力放在对自身基础设施、科技、教育等领域加大投入上,以大大提高本国的竞争力。拜登实际上接受了“大国竞争”的概念,并打算在此框架下处理对华关系。在美国国家安全委员会中新设立中国事务资深主任一职,表明拜登对中美关系的重视;任命奥巴马政府时期的亚太事务助理国务卿坎贝尔担任新设立的“印太事务协调官”,也表明拜登的印太战略与奥巴马的亚太战略将会有一定的延续性。

   第二,在对华贸易政策方面,将与盟国携手阻止中国的“不公平贸易”。拜登在2020年8月6日接受采访时,将特朗普政府对中国发动的“贸易战”斥为“鲁莽”行动,带有“政治动机”,既昂贵又缺乏战略意义,导致美国“制造业陷入衰退,农业损失了数十亿美元,纳税人不得不为此花钱”。然而,像共和党一样,民主党人也认为中国长期以来一直在对美国进行“不公平贸易”,因而在拜登当选之后,其政府的贸易政策也将致力于消除中国的“不公平贸易”,包括“窃取知识产权、倾销产品、对公司非法补贴”和“强制性转移知识产权”等。

   不过,出于自由主义理念,与共和党人相比,民主党人更愿意表现为尊重国际贸易规则和国际贸易体系。因此,拜登政府更愿意与盟国进行紧密合作,在WTO的范围内对中国施加更大的压力,同时改革WTO,制定新的多边贸易规则,树立更高的劳工、环保标准,用国际规则来约束中国的经济行为,并就产业补贴、国企改革、知识产权保护等问题对中国施加更大的压力。这一点在布林肯在参议院对其国务卿任命审查的听证会上已被表达得淋漓尽致。布林肯辩护道:尽管特朗普政府“过去4年做了大量工作,但效果并不好。仅靠经济制裁和人员限制是不够的,要从根本上让对手屈服,必须联合盟友共同制裁,让其在国际规则框架下行事。我们打算加大制裁力度并通过合作,让我们的盟友和我们一起战斗”。

   至于国内外都非常关注的拜登政府是否会取消美国对中国产品加征关税的问题,拜登在选举期间曾表示,一旦当选,他会取消这些关税。然而,2020年12月初,拜登又确认,在审查现有同中国的第一阶段贸易协议并与之进行磋商之前,他不会采取任何“立即行动”来取消特朗普政府对中国商品征收的惩罚性关税。拜登的顾问表示,当选总统不会很快做出决定,他计划分析征税对美国经济的影响,并在采取行动之前与盟友协商。

   第三,拜登同样重视在高科技领域与中国的大国竞争。他承诺将在电信、人工智能和半导体等领域投入巨资,以确保美国在这些领域保持对中国的优势。拜登团队强调在科技领域必须恢复美国对国际机制和国际规则的主导力,在5G、人工智能等产业和技术领域建立符合西方价值观的规则体系,加大对中国公司的规制力度。拜登团队打算与技术领先的民主国家进行合作,其中包括开发新的电信技术,以减轻对华为5G设备的依赖。鉴于这一态度,拜登政府是否会取消或部分取消特朗普政府为实现中美科技“脱钩”而采取的一系列措施,包括解除对华为获得半导体产业的关键部件——芯片的限制,尚难预料。

   第四,在对华政策上赋予人权和意识形态更大的重要性,通过建立“道义权威”来取得对华竞争的优势。由于拜登本人和民主党人都更加重视人权,可以预料,拜登政府将可能采取更加“坚定和一贯的”政策在“人权问题”特别是在涉港和涉疆问题上对中国施加压力,并会通过组建以西方价值观为核心的“全球民主同盟”,来共同应对中国。

   在台湾问题上,从现有的信息来看,拜登政府不会明确承认台湾“独立”,也不鼓励台湾“独立”,而是主张恢复美国在台海问题上的模糊政策,以防止因台湾问题引发中美军事冲突。但拜登政府打破中美建交42年以来的惯例,首次正式邀请台湾驻美代表参加美国总统的就职典礼,说明拜登政府对发展与台湾的实质性关系并无多少忌惮。

   第五,从以上几点可以看出,拜登的对华政策在所有方面都以美国的同盟关系为基础和保障。拜登团队认为,同盟关系是美国应对中国挑战的核心优势,但特朗普政府的做法损害了这一优势,而拜登政府要与盟友联手来应对中国的挑战。拜登说:“我们占世界经济总量的25%”,“我们需要与其他25%或更多的民主国家保持一致,以便我们可以设定规则,而不是让中国和其他国家来决定结果”。2020年12月初,拜登在接受《纽约时报》采访时表示,最好的对华战略是将亚洲和欧洲所有的美国传统盟友团结在一起,这将是他担任总统头几周的主要优先任务。

   最后,毋庸置疑的是,出于自由主义理念,在与中国进行大国竞争的同时,拜登政府也会寻求在一些全球性问题上与中国合作,如气候变化、环境保护、传染性疾病以及核不扩散等问题。总的来说,从目前的发展趋势来看,中美双方要在各方面恢复正常关系,还有很艰难的路要走。

  

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文章来源:《当代世界》2021年第2期

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