张英洪:“三无村”何以撤村建居?

选择字号:   本文共阅读 158 次 更新时间:2021-02-09 10:26:49

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张英洪 (进入专栏)  
转变思想观念,加强制度建设。具体来说,我们提出如下几个方面的政策建议:

   (一)加强市级层面顶层设计,制定撤村建居统一政策

   自从城市化启动以来,就存在撤村建居的客观需要。但长期以来,对于城市化发展导致撤村建居这一重大改革议程和实践工作,却一直缺乏市级层面的顶层设计,既无全市撤村建居工作的指导意见,也无撤村建居方面的地方性法规。这就造成各地在撤村建居工作上缺乏统一规范,也不利于撤村建居工作的常态化开展,由此积累了不少矛盾,产生了各种应当撤村却没有撤村的空壳村、应当理顺而没有理顺的村居混杂村等现象。

   一是建议尽快制定全市撤村建居指导意见或全市撤村指导意见,明确撤村的指导思想、基本原则、撤村条件和程序、工作要求等,还可制定全市撤村建居地方性法规,将撤村建居工作全面纳入规范化、制度化轨道。

   二是由于撤村建居工作跨越城乡两方面,贯穿市、区、乡镇(街道)、村居四级,涉及组织、民政、农业农村、公安、财政、规划和自然资源、人力社保、税务等诸多职能部门,事关村民群众的切身利益与社会的和谐稳定,必须加强统一领导,强化统筹协调,形成工作合力。

   (二)适应改革发展新形势,及时优化调整撤村条件

   随着改革发展的不断推进,2012年市民政局、市农工委等6部门联合印发的《关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见》(京民基发〔2012〕108号)确定撤销村委会建制的四个条件有的已发生了重大变化,需要与时俱进地进行调整与完善。

   一是关于村民全部转为居民问题。一方面,这是规定行政村整建制农转居(农转非)的情况才能撤村,但在现实中还有不少村存在绝大部分村民已经转非,却有极少数村民因种种原因没有转非,按此条件则不能撤村。另一方面,在城乡二元户籍制度尚未改革的情况下将之作为撤村的必备条件是合适的,但在已经改革城乡二元户籍制度后就不符合政策了。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及2016年9月北京市政府发布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》都明确规定取消农业户口和非农业户口的划分,统一登记为居民户口。就是说城乡居民已经没有农业户口和非农业户口的区分,都是居民户口,不再存在“农转非”的问题了(当然也不存在非转农的问题)。

   二是关于村集体土地被征占的问题。一方面,由于各种原因,有的村土地并没有全部征占,而留下一些边边角角的零星土地没有被征占;有的村因政府推行平原造林政策,土地被租用种树,但并没有改变土地集体所有制。这些情况都导致这些村不符合撤村条件。另一方面,将于2020年1月1日施行的新修改的《土地管理法》对征地制度进行了重大改革,该法改变了过去农村土地必须经过征收为国有才能进入市场的规定,允许农村集体经营性建设用地在符合规划等条件下可以通过出让、出租等方式进入市场。就是说有已城市化的村并不需要土地被全部或部分征收后才能撤村。

   三是关于集体资产处置完毕以及成立新的集体经济组织问题。有的村因复杂的历史原因,存在少量集体资产没法处置,有的债权债务一时难以清理;有的村人口稀少,集体资产数额不多,没有条件或没有必要成立新的集体经济组织。

   四是关于转居村民全部纳入城镇社会保障体系问题。这个条件是与土地被全部征占、村民整建制转非条件相统一的,但正如上文所指出那样,因种种原因总有一些村的土地没有全部被征占,还有一些村的村民没有全部转非,这就导致相关的村民难以全部纳入城镇社会保障体系。

   根据这次调查的情况,我们认为可以将撤村条件区分为前置条件和后置条件,撤村的前置条件是指撤村前就已具备或满足撤村的前提条件。撤村的前置条件应该是:在城镇规划范围内,农村土地大部分已经被征收或征用,村民大部分已经拆迁上楼居住,村内产业已经非农化。就是说,在城市化进程中,城市周边和城乡结合部地区的村庄形态已经城市化、村民生产方式和生活方式已经城市化,这就具备了撤村的前置条件。至于其他因行政区划调整而撤并村庄的问题可以另行讨论。

   撤村的后置条件是指拟启动撤村工作后应当遵守和承诺保障的必要条件。撤村的后置条件:一是完成集体经济产权制度改革,集体资产得到妥善处置,建立新的集体经济组织。二是根据村民拆迁上楼等居住地的变化情况,有关部门应当及时更改户口登记的相关内容。三是实行城乡社会保障制度并轨,补齐原农村居民与城镇居民在社会保障待遇上的差距。四是按照《村民委员会组织法》的规定,履行撤村的民主和法律程序。五是妥善处理撤村建居中干部群众普遍关心的民生问题,使撤制村民有更多的获得感。

   (三)确保户改政策落地,全面停止实行征地农转非

   一是148号令的有关规定已经严重滞后,应当废止。2004年7月1日施行的《北京市建设征地补偿安置办法》(市政府令第148号)(俗称148号令)确立了“逢征必转”的原则,该办法第19条规定:“征用农民集体所有土地的,相应的农村村民应当同时转为非农业户口。应当转为非农业户口的农村村民数量,按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。应当转为非农业户口的农村村民人口年龄结构应当与该农村集体经济组织的人口年龄结构一致。”这个征地农转非(农转居)的规定在城乡二元户籍制度没有改变的情况下有其合理性和必要性。但是10年后的2014年7月24日,国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)第9条规定:“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”2016年9月8日北京市人民政府印发《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》(京政发〔2016〕43号)第7条规定:“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”148号令中的“逢征必转”与上述户籍制度改革政策已完全不相适应。

   二是建议停止实行征地农转非政策。新的户口制度实行后,就不应该再实行农转非政策了。但时至今日,各地仍然依据148号令执行征地农转非政策,这说明新的户口改革政策还没有落地,有关部门没有及时修改旧的政策制度,造成了政策矛盾、政策打架、政策滞后等问题。有关部门必须加快修改有关与国务院和市政府户口改革政策不一致的旧规定,确保户籍制度改革政策落地,让广大农民享受到户籍制度改革的成果。建议全面停止实行已完全不合时宜、不合政策、不受欢迎的征地农转非政策,在撤村条件中取消农转非的规定。

   (四)深化集体产权制度改革,强化集体经济组织建设

   因城市化快速发展提出的挑战,北京市自20世纪90年代初就开展了农村集体经济产权制度改革,至今已完成约98%的村级集体产权制度改革任务,总体上走在全国前列。[5]但仍然有部分村没有开展集体经济产权制度改革,绝大多数乡镇没有启动集体经济产权制度改革,已经开展集体经济产权制度改革的村也存在需要继续深化改革的问题,比如有的已开展集体经济产权制度改革的村,只是完成了清产核资、确定了成员身份、明确了资产份额,但并没有实行股份合作制。在集体资产处置上也存在一些问题,有的村集体资产处置不合理,有的村债权债务纠纷难以解决;有的村完成集体经济组织产权制度改革后没有建立健全完善的集体经济组织,有的集体经济组织没有建立健全法人治理结构,有的没有开展正常化、规范化、程序化的经营管理,等等。

   1999年12月27日北京市政府办公厅颁布《北京市撤制村队集体资产处置办法》(京政办〔1999〕92号),对撤制村队集体资产的处置分两种情况进行:一是对集体资产数额较大的撤制村队,要进行股份合作制改造,发展股份合作经济。二是对集体资产数额较小,或者没有发展股份合作制经济的村队,其集体资产处置原则是将固定资产折价款、历年公积金、占地补偿费,交村或镇集体经济组织管理,待村或镇集体经济组织撤制时再处理;将青苗补偿费、地上附着物补偿费,公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款以及国库券等,兑现给集体经济组织成员。

   我们认为,对于撤制村,一是在总体上要坚持“撤村不撤社”的原则,加强集体经济组织建设,健全法人治理结构,拓展和完善集体经济组织服务功能,维护和发展村民的集体收益分配权。二是对于个别情况特殊而不具备发展股份合作制经济条件的村,可以在撤村的同时,撤销村集体经济组织,按照有关民主程序,可以将全部集体资产兑现给集体经济组织成员。

   (五)尽快修订148号令,彻底改变“逢征必保”政策体系

   《北京市建设征地补偿安置办法》建立了“逢征必保”的政策。依此规定,有关部门制定了《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干规定》等政策文件。这个“逢征必保”政策的本意是将撤村建居的村民纳入城镇社会保障体系,但在实际运作中,转居村民加入城镇社会体系需一次性趸缴巨额的社会保障等费用,这个政策完全按照城镇社会保障制度的设计要求农村村民一次性缴纳社会保险费用,而忽视农村社会保障的特殊性和农民的贡献性。这个因转居参保而必须趸缴巨额社会保障等费用的政策做法已遭到村干部和村民群众的普遍质疑。事实上,农民作为公民,不管其土地是否被征收或征用,都应平等享有宪法赋予的平等的社会保障权利。近些年来,国家和北京市都建立了城乡统一的社会保障制度。

   为此,我们建议:

   一是尽快全面修订或废止《北京市建设征地补偿安置办法》。该办法是在传统的城乡二元体制尚未破除的情况下制定的,其中的一些规定带有明显的城乡二元思维和特征。随着新的《土地管理法》实施,北京市也应当重新制定《土地管理法》的实施条例或办法,新制定的条例或办法应当作为地方性法规由市人大常委会制定。

   二是废止《北京市建设征地补偿安置办法》以及《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干规定》等围绕“逢征必保”建立的系列社会保障政策。一方面,这种征地社保政策没有正视几十年来农民对国家的重大贡献,没有体现以城带乡、以工哺农的政策导向,反而将本应由政府承担为农民建立社会保障的历史欠债的责任全部推卸给村集体和农民承担。我们建议应当明确国家、集体、农民在社会保障上的各自职责和承担比例,并且应当向有利于农民的方向上倾斜。另一方面,近些年来,北京市已经建立了城乡居民统一的社会保障制度,通过征地为农民建立社会保障的政策已经过时。比如,2009年1月1日起施行的《北京市城乡居民养老保险办法》(京政发〔2008〕49号)对城乡居民的基本养老保险进行了整合与统一。自2018年1月1日实施的《北京市城乡居民基本医疗保险办法》(京政办〔2017〕29号),对城乡居民的基本医疗保险进行了统一,实现了城乡居民基本医疗保险制度的城乡一体化。该办法实施后,《北京市人民政府关于印发北京市城镇居民基本医疗保险办法的通知》(京政发〔2010〕38号)和《北京市人民政府办公厅转发市政府体改办等部门关于建立新型农村合作医疗制度实施意见的通知》(京政办发〔2003〕31号)已同时废止。

三是政府应当承担补齐农村居民社保与城镇居民社保在缴费和待遇上的差距责任。目前北京市农村居民基本参加了城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险,撤村建居不必再根据148号执行“征地必保(点击此处阅读下一页)

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