柯华庆:党规与社会主义法治

选择字号:   本文共阅读 477 次 更新时间:2021-02-08 22:57:13

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柯华庆 (进入专栏)  

   规范党的领导的法规也称为“党内法规”是缺乏考虑的。领导是一种关系,涉及领导者和被领导者,中国共产党与中华人民共和国、中国共产党与中国人民、中国共产党与民主党派等等都是领导与被领导的关系,党中央在制定党的领导法规制度时都会征求非党主体的意见和建议,《中国共产党统一战线工作条例》就征求过民主党派、无党派、工商联等非党主体的建议。当前,理论界和实务界知道党内法规不仅仅关涉党内的党员和党组织也可以关涉党的领导关系,只是觉得“党内法规”已经成为约定俗成的概念,认为只是一个小问题,没有纠正的必要。

   将党的领导法规制度称为党导法规而非党内法规问题不仅仅是一个恰当命名的问题,更是一个重大政治原则问题。党导法规和党内法规是两种不同性质的法规。党的关系涉及内部关系和对外领导关系,党的对外领导与党的对内治理是两种不同性质的工作,规范党的对外领导的法规应该是党导法规,规范党的对内治理的法规是党内法规。党导法规是保证党与人民群众血肉联系的规则,党导法规是党的全面领导和人民当家作主有机统一的规则。中华人民共和国是人民民主国家,党不是主权者,而是领导者。领导者与追随者以互相提升的动机和道德水平而彼此结合,为了共同追求的价值而行动。党的领导与人民主权不是二选一的对立关系,而是党的主张与人民意志之间的统一关系。在现实的政治中,党与人民之间有可能不够紧密、产生偏离,党的事业和人民利益就会遭受丧失。如何从法律层面保证这种偏离不会产生或者少发生、保证党的领导与人民主体地位相统一就是党导法规的任务。党导法规是党与人民之间领导关系的规则,要求党在制定党导法规时充分考虑到人民的愿望,党必须坚持从群众中来到群众中去原则,在党与人民的互动中将党的主张与人民的愿望紧密结合起来,形成表达共同意志的党导法规。党导法规的制定可以采取循序渐进方式实现党和人民的联系。当前,党导法规仍然应该由中国共产党制定颁布,但制定程序中必须明确规定被规范的非党主体的参与,确保党导法规是党与非党主体的共同意愿,事实上,中国共产党也是这么做的。在此基础上,部分党导法规可以采取先由中共中央起草和通过,然后由全国人大或者常委会通过,最终所有党导法规都由党中央和全国人大通过。经过党中央和全国人大通过的党导法规就是当然的法规,既不是党内法规,也不是国家法律,而是连接党内法规与国家法律的法规。党导法规是党领导国家的制度落实,是党领导国家的依据和工具。党导法规是宪法总纲第一条“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的制度化、法治化,是党总揽全局、协调各方的制度化和法治化。党导法规使党对一切工作的领导有规可循,是党行使领导权的法律依据。党导法规是党制定政策的规范依据,党的政策以党导法规为制定依据,引导着国家法律变革,使党的主张转化为国家法律。

   党导法规的制定依据是宪法和党章,因为宪法是国家的根本大法和统一大法,宪法明确规定了中国共产党的领导地位。《中国共产党政法工作条例》第一条明确“为了坚持和加强党对政法工作的绝对领导,做好新时代的政法工作,根据《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》和有关法律,制定本条例”是一个非常积极的信号。《中国共产党统一战线工作条例》和《中国共产党党组工作条例》的制定依据也应该是宪法和党章,因为宪法序言中明确了“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”、“在长期的革命、建设、改革过程中,已经结成由中国共产党领导的、有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。”

   将党的领导法规制度置于党内法规之中意味着以中国共产党的内部规范来决定人民的事情,事实上的“一党领导”易被国内外反动势力说成是“一党专政”。将党导法规置于党内法规之内是将党的对外领导关系看作是党内关系,将党与人民的关系变成党自己的事情,党成为了主人,违背党一直坚持的人民主体地位原则。将党导法规作为党内法规的一部分也无法体现中国共产党的领导地位,无法体现中国特色社会主义法治的基本特征。“党内法规”概念可以适用于任何政党,中国八个民主党派和任何资产阶级政党都可以有党内法规。党导法规的基础是中国共产党的先锋队性质和领导地位,为中国共产党所独有。中国共产党与八个民主党派的关系是中国特色新型政党关系,新就新在中国共产党的领导地位。中国共产党通过党内法规规范作为领导党的自身,然后通过党导法规领导其他民主党派、无党派和社会团体,充分体现了中国特色社会主义的基本特征。无论如何,党中央将规范党的领导关系的法规称为“党导法规”应该是最基本的要求,也是成本最小的要求,否则名不正言不顺,言不顺则事不成。[3]

   区分党内法规和党导法规有利于构建以宪法为统领的完整统一的中国特色社会主义法律体系。现有中国特色社会主义法律体系包括党内法规体系和国家法律体系,两者是脱节的。中国特色社会主义法律体系应该包括党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。党内法规是党的内部治理的制度化和法治化,党内法规严于国家法律从制度上保证党的先进性,保障党的领导地位,党的领导和唯一执政就具有正当性。国家法律是全国人民共同意志的法律化,党导法规则是连接党内法规和国家法律的“楼梯”。中国共产党应该依据党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和人民。依法治国是依据国家法律治国,依规治党是依据党内法规治党,依规领导是依据党导法规领导。依规领导使依法治国和依规治党实现了有机统一,党导法规使依法治国和依规治党实现了一体化。因此,党导法规是正当化、规范化、改善和加强党的全面领导的必然选择。宪法之所以具有最高效力是因为宪法赋予了中国共产党的领导地位、最基本的党导法规与最基本的国家法律,宪法获得党代会和人代会通过之后就成为所有法律正当性的来源。中华人民共和国宪法赋予中国共产党的领导地位之后,党章就成为最基本的党内法规,由此,宪法与党章并存的二元宪治体制就形成了党内法规、党导法规和国家法律三法一体的结构。

   明确了党内法规、党导法规与国家法律的不同,我们就可以解决现实中党内法规和国家法律的效力等级问题。宪法是党和国家的根本大法和统一大法,中国共产党毫无疑问应该在宪法范围内活动。党的领导地位在宪法中得到确认和规范使得党在宪法之内,全党的运行是在以宪法为依据和以党章为根本大法的党规体系中。宪法赋予中国共产党对全国人民代表大会及其常务委员会立法的领导权,中国共产党的全国代表大会及党中央确立的党内法规在全国人大及其常委会的法律之上,但不得与宪法、党章相冲突;党中央以下的各级党组织所确立的党内法规在全国人大及其常委会所立的法律之下,但各级党组织所立的党内法规在本级人大及常委会所立的地方性法规之上。按照现行宪法的规定,设区的市具有立法权,为了保证党规与国法的协调性,立规权下放到设区的市级党委是合适的。任何党员、党员干部及其党员领导干部都在宪法、党规和国法之下,严格遵守所有党规国法。在同一级和上下级的党委与人大之间的关系上遵循党导法规的规范,这样一来就可以保证全党、各级党组织和党员及领导干部在以宪法为统帅的党内法规、党导法规和国家法律并行的法治框架之内运行,维护法治的统一性。中国共产党的十八届四中全会已经明确党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。中国共产党宣示的“党必须在宪法和法律的范围内活动”在现有框架下可以通过合理地扩大化解释“法律”而保持不变:“法律”不仅仅指国法,也包括党规。“党必须在宪法和法律的范围内活动”可以理解为“党必须在宪法、国法和党规的范围内活动”。总之,我们必须将中国共产党的领导党身份和执政党身份区别开来,将党员和党组织区别开来,将社会主义的法律区分为国家法律、党内法规和党导法规。中国共产党作为唯一执政党必须在宪法和国家法律范围内活动,中国共产党作为领导党必须在宪法和党内法规范围内活动。

   总之,中国共产党的领导党性质决定了社会主义宪治应该是宪法和党章并存的二元宪治结构,决定了社会主义法治是党规与国法并驾齐驱的法律体系。中国共产党依党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和社会。依法治国是依据国家法律治国,依规治党是依据党内法规治党,依规领导是依据党导法规领导。由此,依规领导使得依法治国和依规治党实现了有机统一。社会主义法治的价值社会主义法治之所以有不同于资本主义法治的法律原则和法律体系,从根本上说是由于社会主义法治所追求的的价值不同于资本主义法治。社会主义法治的价值是社会正义。社会正义包括两个部分,一个是政治正义,一个是分配正义:前者主要涉及一个国家的政治制度,被用来确定公民的权利和义务;后者主要涉及的是一个国家的社会经济制度,被用来分配资源、机会和利益,包括初次分配和再次分配。社会主义法治追求的政治正义是共同自由,社会主义法治所追求的分配正义是共同富裕。

   社会主义首先是一种经济制度,在坚持市场起决定性作用的前提下更好地发挥政府的宏观调控实现效率,通过所有制和再分配来实现共同富裕的目标。《共产党宣言》中设想的社会主义是“这样一个联合体,在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”社会共同体的自由与个人的绝对自由不同,马克思认为人的本质在其现实性上是一切社会关系的总和,社会主义的自由不可能是纯粹个人主义式的,只能是一种处在社会关系中的自由。由于人与人先天和后天的不平等,仅仅强调消极自由容易导致强者拥有侵犯弱者的自由。共同自由是每个人都能享有的人民自由,而非少数人或者某个阶层的自由,是消极自由与积极自由的有机统一。社会主义法治要求通过具体的法律制度设计来实现共同自由。

   共同富裕和共同自由价值的实现都需要依赖一个强大的以共同体利益为目标的政治力量,遏制自然条件下或者市场经济条件下出现的各种强势力量,保护弱势群体的利益。社会主义国家中,这个政治力量就是作为最高政治领导力量的中国共产党。中国共产党以共同体利益为价值,统揽全局和协调各方,依靠国家法律规范驾驭资本,平衡社会各个阶层利益,从而在经济上实现共同富裕和政治上实现共同自由。中国共产党自身在宪法、党章和党规范围内活动,以德治党和依规治党相结合保证最高政治领导力量在法治的轨道上运行,不至于肆意侵犯社会群体和公民的基本权利。党规国法并驾齐驱的社会主义法治体系是实现共同富裕和共同自由的制度保障。中国共产党的道德性、先进性和变革性要求社会主义法治遵循以德治国和依法治国相结合、依规治党和依法治国有机统一原则。

为了更好地理解社会主义法治的价值,我们可以将其与资本主义自治型法治的价值进行对比。资本主义自治型法治通过党争民主制和三权分立制限制本应是最强者的政治权力,使得政府保持中立或者软弱,从而使得资本主义国家中的强者即资本成为最强者。自治型法治表面上中立,实质上是为经济权力张目。资本主义制度倡导“管得越少的政府是好政府”,政府仅仅是一个保护性机构,其核心功能是提供保持和平和社会秩序的框架,使公民能够按照自认为最好的设想安排其生活。“最小国家”或者“守夜人政府”表面上是客观中立地保障所有人的消极自由权利,实质上是为市场经济中的强者服务。历史学家杜兰特在《历史的教训》一书中指出,我们生来就是不自由不平等的:我们受制于生理和心理上的遗传因素,受制于我们群体的习俗和传统;我们的健康和体力,心智和性格品质,生来就千差万别。不平等不仅是自然的和先天的,而且还随着文明的复杂化而增长。遗传上的不平等导致了社会与人为的不平等;所有的发明或发现都是由杰出的个体所为,结果造成强者恒强,弱者恒弱,更有甚于以往。……只有经济才能处于平均水平以下的人,才会渴求平等;只有那些才智高超的人,才会渴望自由。“只有那些才智高超的人,才会渴望自由”可谓说出了消极自由权的核心。现实中的强者主要分为体力上的、智力上的和物质上的,强者拥有自由权就可以充分在体力上、智力上和物质上战胜弱者,(点击此处阅读下一页)

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