达巍 周武华:回到未来-2020年美国大选与中美关系的机遇

选择字号:   本文共阅读 349 次 更新时间:2021-01-27 23:02:03

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达巍   周武华  
四、中美面临的任务与挑战

   为了实现“再出发”,中美两国需要考虑为未来四年中美关系构建一系列“托底”机制。无论未来中美关系演进为一种怎样的新框架,有这些托底机制,即便未来中美关系的新框架仍然是以竞争性为主调的,这种竞争的破坏性也将受到一定程度的限制。

   第一,恢复和建立两国之间可持续的高层和政府间对话机制。在奥巴马政府时期,中美两国曾有100多个政府间的对话机制。目前由于中美关系的恶化以及疫情的影响,这些机制几乎完全停摆。拜登政府执政之后,中美两国政府间的对话很有可能得到恢复。在此过程中,中美两国需要注意的是对话的效率与可持续性。从小布什政府到奥巴马政府,中美之间的高层对话机制数量不可谓不多,层级不可谓不高,但是双方也被普遍存在一种“对话疲劳”。未来的中美对话机制应聚焦对话质量,一是要通过对话增进对对方战略意图的准确理解。小布什政府时期中美“战略对话”机制曾经受到两国政府较多好评,相关经验值得参考。二是要通过对话解决具体问题。此外,中美双方需要建立“不中断对话”的共识。无论中美关系的状态如何,双方的对话都需要持续下去。过去四年中美双方高层对话机制未能充分有效运行是两国关系快速恶化的重要原因之一。

   第二,扩充中美两军的危机管理和互信机制。中美两军在奥巴马政府时期曾经签署重大军事行动相互通报机制、海空相遇行为准则两个备忘录。这两个机制过去几年对于中美关系维持不冲突、不对抗发挥了重要作用。下一步中美两国需要考虑建立更加灵活有效的两军危机管控机制,如建立战区、舰队层级的热线,明确危机事态下双方的操作程序,举行危机管控的联合演习,考虑在军备建设、部署等方面建立新的相互信任措施等。除了海空危机之外,也要重视网络空间、外太空的危机管控机制。

   第三,在人文交流领域建立更加清晰有效的安全管控机制。教育、科技、文化、体育等人文交流领域曾经是中美关系中最深入、最顺畅的领域,也是对中美关系的长期稳定至关重要的领域。过去四年中美人文交流出现重大问题,两国越来越担心人文交流给本国国家安全带来挑战,因此越来越倾向于从安全角度审视人文交流。需要看到的是,人文交流与意识形态、经济技术都有着十分密切的关系,从安全视角审视人文交流实际上是不可避免的。下阶段中美两国需要考虑的问题是如何各自划定比较清晰的管控范围。对各自认为确实构成安全威胁的问题,两国可以严格管控,以解决各自的安全关切,但是双方都要防止过度“安全化”,防止不必要的安全顾虑蔓延到整个人文交流领域。中国在人文交流领域最重要的关切是政治安全和意识形态问题,而美国关心的主要是技术安全、知识产权等问题。双方可考虑建立相对明确的人文交流“负面清单”,在清单之外的领域就可以尽量放开,以便服务两国民众利益,并为中美长期关系奠定扎实的基础。

   第四,在经贸关系领域,更多地解决双方企业界的核心关切。长期以来,中美经济领域的矛盾主要表现在美国企业界和政府对中国对外开放、市场化改革以及法治状况的关切。在过去四年中,美方在中美经贸关系中的关切逐渐变成四重:一是过去传统的经济关切,这被称为所谓“中国经济的结构性改革问题”;二是特朗普总统个人非常关注的中美贸易平衡问题;三是对中国高科技公司的所谓安全顾虑;四是战略界一部分人对中国经济实力超越美国的担心。美国作为一个长期鼓吹自由市场经济的国家,后三重关切实际上并不符合美国自己的原则。与此同时,伴随美国对华经济政策变化,中国企业界对美国作为一个可靠的投资贸易伙伴的疑虑明显上升,对于美国政府将产业链作为武器来达到其政治和战略目的非常不安。与人文领域一样,中美经贸关系在过去四年明显“安全化”,导致矛盾明显计划。未来四年,中美两国需要在一阶段经贸协议的基础上,解决双方企业界关心的具体问题,让“经济的归经济”“安全的归安全”,让中美经贸关系继续发挥“压舱石”的作用。

   以上几个问题都高度复杂,要取得进展非常不容易。除了问题本身的复杂性之外,中美两国面临的最大挑战将是时间与节奏问题。

   拜登2020年已经年满78周岁。四年后,拜登是否还能够竞选第二任期存在一定的不确定性。如果拜登不争取连任,四年后白宫又将迎来新主人,也就意味着中美关系的不确定性将再次上升。因此,中美两国“回到将来”的机会窗口有可能只有四年时间。

   在未来四年中,拜登面临着非常严峻的执政考验。从国际国内议程的优先度看,拜登政府无疑将会把国内议程摆在优先地位。美国目前仍然面临非常严峻的新冠肺炎疫情以及由此产生的经济挑战,这是未来拜登政府必须全力应对的最重要的两个问题,也是对拜登政府显示出其执政能力优于特朗普的根本考验。由于应对疫情需要更为严格的封闭措施,因此应对疫情与恢复经济两个目标具有内在矛盾性,要想同时实现非常困难。除疫情外,种族矛盾是2020年美国国内政治的最大问题。“弗洛伊德事件”与“黑人的命也是命”运动都是拜登得以胜选的基本背景,也是他执政后必须加以回应的议题。因此,对于拜登来说,国内政策议程将远远重于外交政策议程。

   在外交政策议程上,拜登政府将把返回多边国际治理机制、恢复美国国际形象、修复与盟友关系放在更为优先的位置上。这既是由于这些议题是拜登一再强调的执政重点,也是由于这些议题相对于对华政策来说更加容易取得实效。重新加入《巴黎气候协定》、返回世界卫生组织等决定相对简单,只要美国有这样的意愿基本就没有太大的障碍。美国的欧洲盟友对美国重返国际主义轨道翘首期待,一旦拜登宣布恢复这一路线,双方必定一拍即合,产生效果。因此,这些议题都必将是拜登政府上任后的优先议题。从拜登团队目前公布的施政重点看,抗击新冠肺炎疫情、恢复美国经济、愈合种族裂痕、应对气候变化是其已经公布的四大优先事项。对华政策虽然与部分问题间接相关,但是并不是未来拜登政府要优先直接处理的议题。此外,如前所述,拜登政府由于处于“府会弱分立”以及美国社会的高度撕裂之中,两年后还将面临中期选举,因此其政治处境实际上并不强势。以上种种因素,都意味着未来拜登政府执政后,虽然可能有稳定中美关系的意图,但是可能不会很快取消特朗普政府关税战、科技战的种种举措;未来的拜登政府甚至有可能出于民主党重视人权议题和意识形态的“本能”,在涉港、涉台、涉藏、涉疆等问题上采取一些刺激性较强的“小动作”。美国与其盟国关系的改善,也可能会给中国在贸易、南海等问题上造成更强的压迫感和“被包围感”。

   如果未来拜登政府在中美关系上“慢作为”“不作为”甚至“负面作为”,就会与中方期待改善中美关系的愿望形成落差。在过去十多年的中美关系当中,“期待落差”始终是一个导致中美关系剧烈波动的原因。2009年奥巴马政府上任后,对中美关系寄予了很高的期待。美国战略界提出“两国集团”的论述,并且期待中方能够与美国合作共同应对日渐紧迫的气候变化问题。但是大约一年过后,美方发现中方无法满足其过高的期待后,中美关系在2010年后发生了剧烈波动。同样,2017年特朗普政府上任后,中美元首在海湖庄园举行峰会,建立四个高层对话机制,特朗普在当年11月访华,双方互动顺畅。但是在此过程中,中方实际上更加关注如何在两国政府和两国领导人之间建立一定的战略互信,而美方则非常关注具体的贸易平衡等问题。双方的战略议程发生错位且越来越严重,中美关系在2017年年底开始急转直下。

   殷鉴不远,中美两国需要在2020年管理好“回到未来”的过程。一方面,中美双方需要时不我待,主动采取行动,向对方传递本方试图稳定和改善中美关系的意图。中美双方恐怕没有太多时间“听其言、观其行”,而是需要各自主动采取行动;另一方面,双方也要合理管控预期。中美双方在美国新政治周期中无法抓住机遇的可能性是切实存在的。双方的任务不是让中美关系大幅改善,“回到过去”;而是抓紧时间系好“安全带”,以便“回到未来”,为新战略框架下的中美关系做好更充分、更稳妥的准备。

  

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