柯华庆:党内法规体系构建的几个理论问题

选择字号:   本文共阅读 349 次 更新时间:2021-01-27 20:36:10

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柯华庆 (进入专栏)  
党的自身建设法规制度是狭义的建设法规制度,党的组织法规制度和党的监督保障法规制度实际上也属于党的建设法规制度,党的领导法规制度不同于其他三种法规制度。党章中既有党的建设法规制度也有党的领导法规制度。《制定条例》第三条非常明确规定党内法规是“规范党的领导和党的建设活动”的,这是一个明显的进步。顾名思义,党的建设仅仅涉及党员和党组织,也一直是我们党重视的,已经成为马克思主义理论下的二级学科。党建包括思想建党和制度治党,制度可以是非正式制度也可以是正式制度,正式制度包括党内法规和规范性文件。思想建党是理论上的和信念上的,制度治党要求规范化和强制约束力。党中央强调全面从严治党和依规治党必然要求对党的建设进行规范,对党的建设进行规范的法规称为“党内法规”是合理的。领导是一种关系,涉及领导者和被领导者,中国共产党与中华人民共和国、中国共产党与中国人民、中国共产党与民主党派等都是领导与被领导的关系;同时,党中央在制定党的领导法规制度时都会征求非党主体的意见和建议,《中国共产党统一战线工作条例》就征求过民主党派、无党派、工商联等非党主体的建议。

   党导法规和党内法规是两种不同性质的法规。党的关系涉及内部关系和对外领导关系,党的对外领导与党的对内治理是两种不同性质的工作,规范党的对外领导的法规即党导法规,规范党的对内治理的法规即党内法规。党导法规既是保证党与人民群众血肉联系的规则,也是党的全面领导和人民当家作主有机统一的规则。《中华人民共和国宪法》规定,“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。在现实的政治中,如何从法律层面保证党的领导与人民主体地位相统一就是党导法规的任务。党导法规是党与人民之间领导关系的规则,要求党在制定党导法规时必须坚持从群众中来到群众中去原则,在党与人民的互动中将党的主张与人民的愿望紧密结合,形成表达共同意志的党导法规。当前,党导法规由党中央统一制定颁布,但制定程序中必须明确规定被规范的非党主体的参与,确保党导法规是党与非党主体的共同意愿。党导法规是党领导国家的制度落实,是党领导国家的依据和工具。党导法规是宪法总纲第一条“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的制度化、法治化,是党总揽全局、协调各方的制度化和法治化。党导法规使党对一切工作的领导有规可循,是党行使领导权的法律依据。党导法规是党制定政策的规范依据,党的政策以党导法规为制定依据,引导着国家法律变革,使党的主张转化为国家意志、国家法律。

   党导法规的制定依据是宪法和党章,因为宪法是国家的根本大法和统一大法,宪法明确规定了中国共产党的领导地位。《中国共产党政法工作条例》第一条明确“为了坚持和加强党对政法工作的绝对领导,做好新时代的政法工作,根据《中国共产党章程》《中华人民共和国宪法》和有关法律,制定本条例”是一个非常积极的信号。《中国共产党统一战线工作条例》和《中国共产党党组工作条例》的制定依据也应该是宪法和党章,因为宪法序言中明确了“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”,“在长期的革命、建设、改革过程中,已经结成由中国共产党领导的、有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展”。党导法规的基础是中国共产党的先锋队性质和领导地位,为中国共产党所独有。中国共产党与八个民主党派的关系是中国特色新型政党关系,新就新在中国共产党的领导地位。中国共产党通过党内法规规范作为领导党的自身,然后通过党导法规领导其他民主党派、无党派和社会团体,充分体现了中国特色社会主义的基本特征。无论如何,党中央将规范党的领导关系的法规称为“党导法规”,既有法理依据也有现实意义。(有必要补充说明的是,毛泽东同志最初使用的概念是“党规”。1938年,毛泽东同志在扩大的六届六中全会上作了《论新阶段》的政治报告,明确提出“所以纪律教育,不但在养成一般党员服从纪律的良好作风上是必要的;而且在监督党的领袖使之服从纪律,也有其必要。党的纪律是带着强制性的;但同时,它又必须是建立在党员与干部的自觉性上面,决不是片面的命令主义。为此原故,从中央以致地方的领导机关,应制定一种党规,把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后,就应不折不扣地实行起来,以统一各级领导机关的行动,并使之成为全党的模范”。邓小平同志在著名的《解放思想,实事求是,团结一致向前看》一文中明确提出,“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障”。邓小平同志同样没有说“党内法规”,而且邓小平同志实际上提出了法治上的“治国必先治党”思想。)

   区分党内法规和党导法规有利于构建以宪法为统领的完整统一的中国特色社会主义法律体系。现有中国特色社会主义法律体系包括党内法规体系和国家法律体系,中国特色社会主义法律体系还应将党导法规体系纳入其中。党内法规是党的内部治理的制度化和法治化,党内法规严于国家法律从制度上保证党的先进性,保障党的领导地位,党的领导和唯一执政就具有了正当性;国家法律是全国人民共同意志的法律化;党导法规则是连接党内法规和国家法律的“楼梯”。中国共产党应该依据党内法规管党治党、依据国家法律治国理政、依据党导法规领导国家和人民。依法治国是依据国家法律治国,依规治党是依据党内法规治党,依规领导是依据党导法规领导。依规领导使依法治国和依规治党实现了有机统一,党导法规使依法治国和依规治党实现了一体化。因此,党导法规是正当化、规范、改善和加强党的全面领导的必然选择。

   《中国共产党党内法规制定条例》明确了党内法规的效力等级。第三条明确规定“党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据”,可以说党章是党规中的“宪法”。第五条通过对党内法规的名称区别来区分党内法规的所规范的内容:“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规,可以使用规定、办法、规则、细则的名称。”第二十八条进一步通过对中央党内法规草案审批的规定明确了党内法规的效力等级,“(一)准则草案一般由中央委员会全体会议审议批准;(二)条例草案一般由中央政治局会议审议批准;(三)规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准”。迄今为止印发的党内准则只有三个:《中国共产党廉洁自律准则》《关于党内政治生活的若干准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,需要特别注意的是《关于党内政治生活的若干准则》主要解决党内民主问题,《关于新形势下党内政治生活的若干准则》主要解决党内集中问题,民主集中制是中国共产党的组织原则。规定、办法、规则和细则之间的效力等级是相同的。党规与国法之间的协调一致是法律体系的根本要求,在效力等级上不能采取含含糊糊的态度,而是需要构建一个以宪法为统领、以党章为核心的社会主义法律效力体系。

  

   【参考文献】

   ①[美]富勒著,郑戈译:《法律的道德性》,北京:商务印书馆,2005年。

   ②《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社,1993年。

   ③马克思、恩格斯:《共产党宣言》,北京:人民出版社,1997年。

   ④宋功德:《党规之治》,北京:法律出版社,2015年。

   ⑤柯华庆:《论党的全面领导与依宪治国》,《中国共产党》,2019年第3期。

   ⑥中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编(一九二一——一九四九)》第十五册,北京:中央文献出版社,2011年。

   ⑦《毛泽东选集》第2卷,北京:人民出版社,1991年。

  

   (作者为中国政法大学党规研究中心主任、教授、博导)

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