黄明涛:法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义

选择字号:   本文共阅读 214 次 更新时间:2021-01-05 22:29:22

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黄明涛  
由此,我国的公权力监督体系在整体上有了重大调整。

   跳出检察系统的视域局限,我们会发现,监察制度与检察制度都至少可以追溯至新中国成立之初,并且都承担了一定的公权力监督任务。《共同纲领》所搭建的中央人民政府体制下,“人民监察委员会”设于政务院之内,“负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责”。[90]当时的最高人民检察署,作为一个平行于政务院的国家机构,其法定职责则在于“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任”。到了1954年宪法体制之下,国务院下设“监察部”,监察内容限定为“是否正确执行国务院的决议、命令”。[91]很明显,监察部门与检察机关的职权都指向了政府机关与公务人员,[92]但着重点不同:前者在意的是“是否履行其职责”,“是否正确执行了国务院的决议、命令”,监察部门是帮助行政机关落实其施政目标的助手、推手;后者在意的是“法律”是否被遵守,其并不对政府的日常施政负直接责任,而只是充当法制的维护者。形象地说,监察部门给予的压力是一种正向的、积极的推动力,其目标指向取决于施政意图,而检察机关提供的压力是一种反向的、消极的防守力,其防守标准来自于法律的规定。从广义上理解监督,外在压力本就是监督的常见形态,因此可以说,监察部门与检察机关两相结合、首尾呼应,曾初步构建了一个公权力监督的制度体系。

   回到前述的宏观视角,可以发现,一旦承认法律监督的制度载体可以多样化、法律监督的“专门机关”不必是“唯一机关”,那么就该注意到,“八二宪制”下的公权力监督始终在不断演化、发展之中:首先是人大监督的发展。“我国的法律监督机制,是以国家权力机关的监督作为核心的。”[93]以2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》的出台为标志,人大监督在制度层面有了实质进展和系统建构。仅以该法规定的执法检查为例,其所实现的目标与“一般监督”理念之下检察机关所担负的法制维护的目标之间,无疑有相合之处。人大监督的发展显然扩展了我国的公权力监督体系。[94]第二,行政诉讼制度的建立。对于行政权的监督,方式方法是多样的,如20世纪50年代的行政监察制度。随着《行政诉讼法》自1990年开始实施,“监督行政机关依法行使职权”有了全新的程序载体,即审判程序。我们可以从不同角度评价行政诉讼的宪法意义,如果从促进依法行政的角度出发,则可以说,审判机关也成为了监督法律之遵守的机关,这无疑进一步扩展了我国的公权力监督体系。第三,纪检监察工作的发展及法治化。如果说,“法律监督机关”中的“法律”为检察院设定了行使职权的外延或限度,即不能寻求法律以外的监督准据,那么,执政党的纪检部门的工作则不会囿于法律界限或受制于法律供给的不足。在严格区分国法与党规的语境下,纪检工作是位于“法外”的,但从公权力监督体系的角度来看,则纪检工作是该体系的组成部分,并且,在我国当前特定的政治生态下有其存在的必要性。对于检察机关而言,其剥离出去的职务犯罪侦查权并没有完全演变为“法外”权力,而将在以《监察法》为主干的监察法律法规体系中进行新的设置、配置。在这个意义上,公权力监督体系在法治化的发展方向上没有退步。

   以此为背景,再来评估检察院在新的公权力监督体系之中的位置,可以对“法律监督机关”的宪法意义有一些新的理解:“八二宪法”以推进民主法制为主要目标,而我们可以直言不讳地说,这是在一个“法制极不健全的”历史起点之上开展工作的,这就意味着,检察机关作为“法律监督机关”的“法律性”,在很大程度上是被当初周遭环境的“非法律性”衬托出来的。随着法制建设的进步,检察机关作为“法律监督机关”在国家机构体系之中的独特性,是逐渐弱化的——而且这并不是一件坏事;正因如此,再考虑到“八二修宪”的历史背景,我们显然不能认为,宪法有意打造一个唯一的、独占的、排他的监督法律之遵守的国家机关。[95]

  

   五、从“法律监督”到“检察监督”:不止于概念整合

  

   2018年检察院组织法的修改是这部法律1979年以来的第一次重大修改。在该次修改中,“坚持宪法关于检察机关的定位”是检察系统着力申明的原则。[96]本次修法紧随于修宪之后,既然宪法上关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定仍保持不变,那么在组织法中对此“予以体现,而不能改变和动摇”[97]的呼吁自然是掷地有声的。在机构建制上,检察院暂时渡过了“危机”。但是,检察制度无疑要翻开新的篇章了。

   话语的细微变化透露出检察机关工作格局的改变。张军检察长在2019年两会上所作的最高人民检察院工作报告中,有“刑事、民事、行政、公益诉讼‘四大检察’法律监督总体布局”这样的表述,显露出将“检察”与“监督”两个概念等量齐观的意味。与此同时,报告中也有2处采用了“检察监督”这样的用语。此前,检察监督是低频词汇、非常规词汇。最高检近年来的年度工作报告中,除了2017年明显特殊以外,[98]其余年份从不使用、或几乎不使用这样的措辞。“监督”与“检察”的概念整合,现在看来,其重要意义至少包括两个层面:第一,从宪法到组织法,检察院作为“法律监督机关”的定位仍然明确,从今而后,检察院职权的实际行使的重心再次向(刑事程序以外的)监督工作转移,既具备法律依据,也合乎事理逻辑,“检察监督”不必、也不会在话语上完全取代诸如“诉讼监督”这样的既有概念,但这样的整合概念有利于强调监督工作将会是下一阶段检察院工作的重点;第二,检察机关是法律监督机关,但不是“八二宪制”下唯一的法律监督机关,“检察监督”隐含了以检察院特有的原则、方法、角度实行监督的愿景或要求,[99]即检察院需要在我国公权力监督体系之中去证明自身存在的独特必要性。

   话语只是表象,检察制度的革新不能止于概念整合,更需要恪守宪法上的规范界限、符合宪法上的目标设定。本文的研究表明,“法律监督机关”的入宪,在当年的政治宣示意义是明确的,但在制度建构的具体方案上,则是含混、未定的。一方面,宪法典极度依赖检察院组织法等法律法规去具体地赋予检察机关以各种职权,从而使其掌握监督的手段、取得监督的效果;另一方面,鉴于宪法自身也在过去几十年中逐步展现其规范意涵,检察机关也随着宪制框架的生长、完备而不断地自我调适。“八二宪法”是否要求一套完备的公权力监督体系,答案是肯定的;这样的监督体系是否必然趋向于法治化,答案也是肯定的;以法定方式实行监督、以确保法制权威,是否必然导致设立唯一、排他的监督机关,答案则是否定的。宪法许可人民检察院继续扮演法律监督机关的角色,这一点在2018年的修宪与修法之后,再度得到确认。但与此同时,检察院也必须顺应宪制变迁,在更为宏观的公权力监督体系之中去进一步巩固自己的独特位置。

   注释:

   [1]姚岳绒:《监察体制改革中检察院宪法地位之审视》,载《中国政法大学学报》2018年第1期,第193页。

   [2]孙谦主编:《人民检察制度的历史变迁》,中国检察出版社2009年版,第335页。

   [3]例如,第4条第1项的规定是,“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法,国家机关工作人员和公民是否遵守法律,实行监督”。韩大元教授认为,“1954年宪法第81条曾规定一般监督权,是完整的法律监督”。韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期,第18页。

   [4]同前注[2],孙谦主编书,第338页。孙谦所指的“过去的30年”是指1979年至该书出版的2009年之间的30年。

   [5]王志坤:《“法律监督”探源》,载《国家检察官学院学报》2010年第3期,第34页。笔者认为,该文的意思是,检察院各项职权的行使就实现了法律监督、或者说起到了法律监督的效果。

   [6]洪浩:《检察权论》,武汉大学出版社2001年版,第147页。

   [7]田夫:《论“八二宪法”对检察院的“双重界定”及其意义》,载《东方法学》2013年第6期,第152页。

   [8]田夫:《检察院性质新解》,载《法制与社会发展》2018年第6期,第81页。

   [9]张军在2019年3月12日十三届全国人民代表大会第二次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。

   [10]同前注[5],王志坤文,第26页。

   [11]王桂五:《王桂五论检察》,中国检察出版社2008年版,第179页。

   [12]王桂五:《关于一般监督问题的争论及其经验教训》,收录于同前注[11],王桂五书,第189页。该文最初收录于王桂五:《当代中国的检察制度》,中国社会科学出版社1988年版。

   [13]此处的语用值得特别留意,似乎在当年的语用习惯上,不严格区分“检察”与“检查”。

   [14]同前注[2],孙谦主编书,第17页。

   [15]同前注[12],王桂五文,第190-191页。

   [16]《彭真传》(第二卷),中央文献出版社2012年版,第880-881页。

   [17]同上注,第881页。

   [18]关于一般监督是否包含对公民的监督,王桂五先生的说法值得注意。同前注[12],王桂五文,第189-190页。

   [19]同前注[16],《彭真传》(第二卷),第875页。

   [20]同前注[12],王桂五文,第191-192页。

   [21]同前注[2],孙谦主编书,第291页。

   [22]同上注,第292页。

   [23]同上注,第293-294页。

   [24]孙谦主编:《人民检察制度的历史变迁》,中国检察出版社2009年版,第330-331页。

   [25]此处所引述的七检会上的讨论意见,同上注,第328-329页。

   [26]同前注[16],《彭真传》(第四卷),第1318-1320页。

   [27]同前注[16],《彭真传》(第四卷),第1320-1321页。

   [28]王桂五:《来之不易的我国第二部〈人民检察院组织法〉》,收录于同前注[11],王桂五书,第185页。

   [29]这里的“重大修改”就是指监督范围的大幅限缩。同前注[16],《彭真传》(第四卷),第1324页。对比彭真于6月26日在第五届全国人民代表大会第二次会议上所作的《关于七个法律草案的说明》,后者关于一般监督问题的说明文字要略微暧昧、模糊一些,如“确定检察院的性质是国家的法律监督机关”,没有说“仍确定……”;又如列宁“曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一”,没有说“曾坚持检察机关的唯一职权就是维护国家法制的统一”;又如“我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想,结合我的情况,规定……”,没有说“在做法上,根据我们的情况作了重大修改”。闵钐编:《中国检察史资料汇编》,中国检察出版社2008年版,第413-414页。姚岳绒认为,“法律监督机关”的入法是因为彭真同志同意对于检察机关的这种定性、并且在修法过程中坚持了列宁的法律监督思想,这实际上忽视了彭真同志婉转表达出的真实意见。同前注[1],姚岳绒文,第197页。

[30]此处的宪法,是指1978年宪法的第43条第1款,其文字表述是对1954年检察院组织法的第3条、第4条的延续。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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