黄明涛:法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义

选择字号:   本文共阅读 214 次 更新时间:2021-01-05 22:29:22

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黄明涛  
“无论是否叫做组织法,很多国家都存在由立法机关制定的重要法律规则,它补充和(也许)修正或修改存在于宪法中的规则。如果宪法和这些组织法的关系没能被理解,任何宪法都不可能被很好理解”。[55]这似乎也应和了法国宪法学大家狄骥的看法,“许多与组织国家重大权力机关有关的法律并没有狭义宪法的特征……相反,人们常常发现宪法中有的条文与重大的国家权力机关无关”。[56]

   所以,本文主张从实质上把握“组织法”这个概念。第一,在我国“狭义法律”之外,还有众多规范性文件可以作为承载组织规范的形式;[57]第二,在实质法的意义上,宪法同样可以提供组织法,这是全世界的通例;第三,“宪法与组织法”并置的表达习惯不能被理解为在宪法与组织法之间作生硬切割,特定宪法条文与人大立法条文在规范上的关系,需要具体地予以把握,不宜在过分强调“八二宪法”的形式独特性与位阶至上性的某些定见之中去讨论检察院的机构性质及应有职权。

  

   四、“八二宪制”下的检察院:性质与职权之间的紧张关系

  

   (一)制约还是分工?——公、检关系中的检察院

   在“一般监督”理论流行的20世纪50年代,检察院对于各个国家机关及其工作人员的监督,包括了对公安机关的监督。[58]1957年出现的政治争议之中,公安机关对检察院抱有的一些“抵触情绪”[59]恰恰证明了后者的积极履职可以有制约前者的效果。1979年,检察院组织法修改,检察院的法定权限大幅收缩,彭真称之为“重大修改”;但在与公安机关的关系上仍然部分延续了1954年体制,例如,对公安机关侦查活动的监督。[60]如果说,1954检察院组织法贯彻了“一般监督”思想的证明之一,就是赋予了检察院特定的、具体的权力去监督公安机关(侦查机关);[61]那么,从1979年修法的情况来看,我们就不能简单地说,检察院的监督职权已完全收缩至“审判监督”,[62]或者说,诸如“一般监督被取消”的说法[63]是值得商榷的。[64]在“八二宪制”之下,监督、制约公安机关是检察院宪法地位的一个重要的落实形式,在这个意义上,检察院完全配得上“法律监督机关”的称谓。

   与此同时,检察院具体职权的重大变化表现在,自1979检察院组织法修改后,检察院不再处理国家机关和国家工作人员“一般违反法纪、政纪的案件”,而仅针对“需要追究刑事责任的案件”行使检察权。[65]但是,检察院不是唯一的处置刑事案件的国家机关。具体来讲,包括1979年《刑事诉讼法》(与1979检察院组织法在同一届次人大会议上通过)在内的法律法规设计了一套公安机关与检察机关在侦查权上的分权体制[66]——随着法制建设的进步,公安机关也在逐渐“法律化”。如果认为检察院对部分刑事案件的“侦查”是“法律监督机关”的职权类型之一,[67]那么,公安机关是不是也可以被认为行使了同样属性的权力?公安机关算不算——在监督普通公民是否违反刑法这一意义上的——另一个“法律监督机关”?[68]当然,不管侦查权与法律监督权之间在概念种属关系上如何厘定,1979至1982年所开创的新体制中,侦查权的确在检察院与公安机关之间进行了分配——必须强调的是,这不是单一刑事司法程序中“工作程序上的衔接关系”,[69]也就谈不上“互相配合、互相监督”原则(《宪法》140条)的适用;也因此,这与检察院的侦查监督是两码事。[70]在这里,法律监督的内涵演化出了“自我拉扯”的逻辑难题:一方面,检察院对刑事案件的侦查被认为体现了法律监督;[71]另一方面,公安机关的刑事侦查则不以“法律监督”指称——侦查既可以是监督,又可以不是监督,基本上取决于该项权力归属于哪个机关行使,[72]几乎成了一种循环逻辑。

   理论上不能自洽是一个问题,实际情形中,则呈现了另一幅有趣景象。在1983年开始的“严打年代”中,检察院的工作落脚点主要在于“做好批准逮捕、审查起诉等”,“要坚决反对轻视法律程序的思想,在‘严打’斗争中,既要从重从快,又要按照法律规定和诉讼程序办案”,[73]当时“法律监督”一词的重心在“法律(程序)”,不在“监督(效果)”。1985年开始,检察院开始把打击经济犯罪作为主要任务,开启了“经济检察”时期。[74]自1988年起,在“经济检察”的既有工作格局之中,进一步突出了“查处贪污、受贿犯罪案件”的工作任务。转年8月,最高人民检察院所属“经济检察厅”更名为“贪污贿赂检察厅”,标志着检察机关由以打击经济犯罪为主要任务,向以惩治贪污贿赂犯罪为工作重点的转移。[75]检察系统自己的看法是,这种专门机构的建立“有助于强化对国家工作人员中发生的贪污贿赂犯罪的法律监督……是实施法律监督的具体体现”。[76]到1996年刑诉法修改,明确规定涉税犯罪等一般经济犯罪不再由检察院直接受理,而是转交公安机关受理并侦查,从此进一步改写了检察院与公安机关之间的关系。[77]在这些工作中,“法律监督”的重心明显落在了“监督”一词上——通过直接参与刑事追诉而实现的对于公职人员的监督。

   从上述检察院的工作重心转移以及与公安机关之间职权调整的轨迹可以反映出:第一,尽管检察院在实定法上的职权类型是多样的,但实际上却逐渐趋向于主要在刑事司法过程中扮演一定的角色,而且即便如此,也难以用“法律监督”来周延地概括相关角色;第二,1979年之后对于“一般监督”体制的总体放弃或许可以用来解释检察机关实际工作重点的选择,然而《民事诉讼法》等法律对于检察院(刑事诉讼以外的)诉讼监督权的明确授予,又对“法律监督机关”这个概念的内涵作了稍许充实,可是,这究竟是宪法规范对于检察院职权的支撑,还是诉讼法反向定义了宪法,令人困惑;第三,如果把刑事司法过程视作“法律监督”,并认为检察院通过行使其刑事司法职权实现了“法律监督机关”的地位,[78]则因为其与公安机关之间在侦查权限上的消长关系是如此的明显,反而证明检察院并不能在现行宪制下垄断“法律监督机关”这一概念。可以说,“法律监督”变成了一个高度不确定、甚至被随意拿捏的概念了。

   (二)检察院与依法行政?——行政检察的兴起及其法理基础

   检察院应否在监督行政权方面扮演一定角色?从当前的改革方向与制度实践来看,看起来答案是肯定的。检察院的内设机构改革中,行政检察机构第一次完全单独设置,并且作为搭建“四大检察”总体工作格局的一个工作版块,被各方面高度关注。当然,对于“行政检察”概念的密集讨论,始自2014年十八届四中全会决议提出的“优化司法职权配置”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”等改革愿景。在此之前,民行监督多年来并不是检察院工作的重心,而行政监督更加步履艰难,是人尽皆知的。[79]

   其实,对于行政机关依法履职的监督,本是“一般监督”理念的核心部分。如前文所述,1954检察院组织法对于国家机关及其工作人员是否守法,向各级检察院明确赋予了实行监督的权力——包括具体手段;1954年《宪法》81条也用一般性的语言作了类似规定。“文化大革命”结束之后,在恢复法制的过程中,对行政权的监督形成了多条线索分散化制度配置的格局。检察院重建之后,其职权主要集中于对刑事犯罪的处理。可以说,改革开放以来,检察机关与行政权之间的关系定位,并没有建立在坚实的理论基础或系统的制度设计之上,这一关系是有待建构的。

   但随着“八二宪法”的实施,作为宪法概念的“法律监督机关”渐次展现了更丰富的内涵。如果说,20世纪80年代早期的检察院被定位为“(刑事意义上的)司法机关”还有一点道理的话,那么随着《民事诉讼法》(1982年颁布,1991年修订)与《行政诉讼法》(1989年颁布,2014年修订)相继授予检察院在民事诉讼、行政诉讼中行使监督的权力,我们若仍旧以“打击刑事犯罪”来概括检察院的角色与功能,就不再妥当了。2001年,高检院出台了《民事行政案件办案规则》,这是在“两法”授权的基础上检察系统自身的制度建设,具有一定指标意义。在这个制度框架下,行政检察的工作有所尝试,主要体现为以“抗诉”“再审建议”等方式对生效的行政判决予以监督。[80]当然,直到2014年《全国推进依法治国重大问题的决定》的出台,行政检察的概念才开始从“诉讼监督”的范围往前跨出实质的一步,将行政违法行为和不作为等纳入视野之内。[81]

   然而,行政检察的兴起,在理论上值得追问之处颇多。第一,关于监督对象尚存在不一致的认识。有实务部门人士尝试以行政行为类型化的方式来确定相应的行政检察监督对象,[82]但也有学者提出了更为包容性的“公共行政”概念。[83]第二,如何定位“行政诉讼监督”与“行政检察”的关系?检察系统内的主流认识是,行政检察是检察机关在刑事检察以外的监督行政的职权活动,即,这是一个可以包含既有的行政诉讼监督的相对较大的概念。[84]但有学者认为,行政检察监督应该作为与诉讼监督并行和彼此独立的概念,共同构成我国检察机关的(狭义的)法律监督。[85]第三,关于监督方式,即如何具体地配置职权,主流观点是,检察机关这种专门的法律监督是不具有实体性的处分权的。如秦前红教授认为,“行政检察监督应限于程序性控制,一般不对实体问题实体权力作出最终处分”。[86]孙谦检察长也指出,“法律监督主要是程序意义上的监督而非终局意义的监督,它是一种提示与提醒,不具有实体性的行政处分权或司法裁决权……监督所指向的违法行为是否存在,最后的决定权仍然在有关权力机关和司法机关”。[87]但即便如此,还需要回答的是,非终局性的权能定位是否完全排斥所谓的“刚性”?现阶段,如何让检察监督更具刚性,更有“实效”,是实践中被集中关注的问题。[88]

   不止于此,在当前宪制结构下,行政检察的宪法定位(constitutional status)是什么?本文认为,对于行政检察的深刻理解,必须特别注意到以下两个方面的因素:

   第一,行政检察是否符合国家机构之间的权力分工。当下中国的权力分工原则,以职能属性为分工标准,将特定职能与指定机构相对应,从而排斥了同一职能在不同机构之间的分割或分配。这样看来,行政检察——即检察院对于行政权的监督——必须以不损及行政过程的完整性为前提,这就为具体的监督手段及其“法定效果”确定了一条总体界限。上文所引述的行政检察的“非终局性”或“非实体处分性”等主张,与这一宪法界限是相吻合的。

   第二,行政检察如何与当前的制度发展相协调。在当前“制度条件”下进行行政检察的制度探索,应当在宏观层面充分了解依法行政的制度积累、制度保障的现状,尽量避免来自检察院的监督与既有的监督机制之间形成“叠床架屋”、甚至“互相扯皮”的状况。举例而言,1954年的“一般监督”体制中,对于行政机关(除开侦查机关)的监督重点之一是其发布的“决议,命令和措施是否合法”,在今天,这项大致可概括为“规范性文件之合法性审查”的工作已然有了一套较为体系化的制度安排,显然,行政检察不应该推翻这些已有的制度发展,而应当与现有制度协调起来。

   (三)公权力监督体系的宪法重整——监察体制改革中的检察院

以2018年“监察委入宪”和《监察法》颁布为标志,[89]“八二宪制”下的国家机构体系已经完成了从人大之下“一府两院”到“一府一委两院”的转变。根据《监察法》的规定,各级监察委作为“行使国家监察职能的专责机关”,“对所有行使公权力的公职人员进行监察”,其强力手段主要体现为调查职务违法和职务犯罪的相关权力。与此相配合的就是,此前由检察机关所行使的职务犯罪侦查权,现移转至监察机关,而2018年年底修改颁布的《刑事诉讼法》在法律上予以了正式确认。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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