刘守英:农村土地承包经营权流转与市场发展

选择字号:   本文共阅读 304 次 更新时间:2020-12-20 22:57:11

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刘守英 (进入专栏)  

   集体经济组织的主动介入提高了土地流转的效率,为土地规模经营提供了载体,但也出现了流转农村土地不尊重农民意愿的情形,如有的村社集体组织或村社干部直接与业主签订土地承包经营权流转合同,或者以村民代表多数通过的办法代村民签订流转合同,有的集体经济组织还把农民的承包地收回,由村委会或村民小组代农民对外出租,例如四川省三台县由集体代签合同的流转面积达2855亩。中央2001年18号文件已明确提出,土地流转的主体是农户,土地承包经营权流转必须建立在农户自愿的基础上,任何组织和个人都不得强迫农户流转土地,也不得阻碍农户依法流转土地。《中华人民共和国农村土地承包法》也明文规定,土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则,任何组织和个人都不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。但近几年来,无论是发达地区还是内陆地区的一些农村,都出现了集体经济组织甚至乡镇政府出面,为推进规模化农业经营,强迫或半强迫农户流出土地的现象。这类情形与20世纪90年代中后期农民弃耕撂荒后村组织集中土地再包有本质差别,中央应当出台文件,对这种情形予以制止,尤其强调不能以城乡统筹试验的名义搞土地的集中和公司经营。

  

   四、土地流转与规模经营的几个政策问题

  

   在农村承包经营权市场发育过程中,土地经营规模过小一直广受诟病,对家庭承包经营制度的批评阶段性出现,农村承包地流转速度一直被认为过慢。关于土地承包经营权流转问题,必须在政策上有更加明确清晰的界定与澄清,以免引起混乱,尤其要防止地方和基层误读中央政策,借机侵犯农民土地承包经营权,削弱农民的承包土地收益权。为此,我们提出如下政策建议。

   (一)落实农民土地承包经营权长久不变,是保证土地流转的制度前提

   党的十七届三中全会提出农村土地承包关系长久不变具有重要的政治经济意义,它有助于制约地方政府和基层组织借承包期和发包权动农民的承包地,稳定农民对土地的预期。土地承包关系的长久化是进行土地流转的前提,必须在制度上尽快落实:

   第一,明确成员权时点。既然承包关系已经长久,在集体经济组织内部,农民会就成员权时点进行讨论,建议农业部门出台农村集体经济组织成员权界定办法。

   第二,明确集体土地所有权主体、边界,并确权发证,以保护集体土地的所有权。鉴于农村土地的90%为过去的小队所有的情况,所有权边界和权能行使一直以队为基础,建议明确集体土地所有权为自然村,并进行以自然村为单位的包括四至、土地面积、权属状况、成员人口等的确权发证试点。

   第三,进行以地块(而非农户)为单位的农村土地确权、发证。

   (二)完善农民土地承包经营权权能,切实保护土地流转中承包农户的主体地位

   第一,在推进土地流转的过程中,坚持农户是土地流转的主体。中央政策文件明确强调农村土地承包经营权流转的主体是承包农户,之所以强调这是土地流转的前提,是因为《中华人民共和国农村土地承包法》已经赋予承包农户长期而有保障的土地使用权,土地的流转权是这个权利束中最重要的权利,只有坚持了农户土地流转的主体地位,才能形成稳定有序的承包权流转市场,才能既保护土地承包者的权益,也能稳定承租户的投资预期和合约关系。

   第二,必须由农户与土地转包者签订合同。既然土地承包经营权属于农户,党的十七届三中全会提出,要完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,而产权权能中最重要的两项权能就是使用主体的排他权和转让权,赋予农民排他性的转让权是完善农民土地承包经营权权能的最重要内容。而土地流转中排他性的最主要体现就是,土地的流转必须由承包农户与土地接包者直接签订合同,村委会甚至乡镇政府切不可为了土地流转的便利和效率,替代承包农户与接包者签订合同,也不可由村委会先与承包农户签订反租合同以后,再倒包给接包的农业经营者。

   第三,土地流转的地租归农户。地方政府对转包农户的长期地租收益负有保护责任。由于土地承包经营权属于承包农户,《中华人民共和国农村土地承包法》规定的土地流转的有偿原则就应该明确是承包农户有收租的权利,土地出租的地租只能由农户与承租者协商决定,而且地租只能归属土地出租农户。不仅承包农户对转出土地有足额收租权,而且未来地价提升以后,原承包农户有权按一个合同期限和地价上升幅度获取一定比例的级差地租。鉴于小农在谈判和合约执行中的弱势地位,地方政府负有保护承包农户公平合理地获取长期地租的责任。

   (三)关于集体经济组织的角色定位

   之所以在不同时期出现集体经济组织收地替代农户出租土地,很重要的一个制度原因是对土地集体所有制中集体经济组织的权利限定还不明确和严格,尽管《中华人民共和国农村土地承包法》规定了集体经济组织不能收农民土地,但在实际操作中往往很难实施。应该在法律上明确集体经济组织在土地流转中只是起中介服务作用,它不得收地转租,不得代替农户与承租者直接签订土地流转合同,不得截留属于承包农户的地租。

   (四)正确对待规模经营和公司进入农业

   很多人认为是家庭联产承包责任制妨碍了土地流转和规模经营,事实上早在1984年中央政策就鼓励农户承包地流转,土地流转面积之所以未能如愿扩大,一个重要的原因是目前阶段承包农户还不能完全脱离土地,主要是我们缺乏让农户离开土地的制度条件,如他们即使进城了,村集体也不能对承包地进行处置,还有就是我们也没有设置让农民在城市永久落地的制度。这样,在农民无法主动割断与土地的关系的情况下,土地只能以短期出租的方式流转,这无疑形成了土地规模经营的高昂制度费用。应该承认,我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化及城市化的地区已经具备规模经营的条件,规模经营户或农业企业通过从事高价值作物生产和加工可以获得丰厚的回报,因此,可以在这些地区出台促进土地流转和规模经营的政策。但是,由于小农的弱势,规模经营的推进,尤其是公司进入农业,还是要采取谨慎的态度,政府不能只热衷于同资本的联合而忽视了小农的权益,切不可剥夺和侵犯农户的土地承包经营权。在小农与公司或规模户的关系中,地方政府负有保护小农的责任。

   (五)建立土地承包经营权流转市场,促进土地承包经营权规范流转

   第一,进行农村土地承包经营权流转市场试点。试行以区县或镇为单位,建立农村承包地流转交易平台(交易机构),制定交易规则。

   第二,建立第三方的、有土地评估经验和能力、有独立资质的土地评估机构。

   第三,允许除农户以外的其他组织包括合作社、农产品营销户、农业企业等经营农业。但对在农地上从事非农经营、变相囤地或进行土地投机的行为要依法惩处。(作者:刘守英,中国人民大学经济学院党委书记、院长,中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心学术委员会委员,教授)

   注:本文节选自土地制度与中国发展 。

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本文责编:陈冬冬
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