刘守英:农村土地承包经营权流转与市场发展

选择字号:   本文共阅读 309 次 更新时间:2020-12-20 22:57:11

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具体包括投资建造、购买经营性房产,获得出让、出租收益;委托证券公司、保险公司等机构进行资本运作,获取可靠收益;采取其他投资方式获取收益。

   从以上案例可以总结出股份合作制的如下特点:第一,通过土地股份制,原来承包给每个农户的承包经营权转化成股权。第二,在土地股份制中,土地由村委会转包给公司从事大规模的附加值更高的农业生产,农民获得保底收入。第三,在大多数土地股份制中,村庄一般为了进行以非农为主的土地经营,入股资产除了村庄土地,还有其他集体资产,分红的主要来源是土地非农经营以后的收入。因此,土地股份制只是整个村级股份制的一部分,有的甚至只是兑现股权的形式。

   4、土地流转信托

   土地流转信托是指土地流转信托服务组织受理土地承包者的委托,在土地所有权和承包权不变的前提下,按照土地经营权(使用权)市场化的要求,通过一定程序,将其土地经营权在一定期限内依法有偿转让给其他个人或单位的行为。

   案例16:湖南省浏阳市的土地流转信托

   湖南省浏阳市土地流转信托主要采取以下土地流转办法:

   一是股田式,即将土地折股到户,农民变股民,无论外出打工与否,均可享受土地收益,降低打工风险。种田大户或涉农企业通过适度规模经营,获得长期稳定收益。淖口镇鸭头村与湖南省烟草公司合股创办浏阳市金叶农业开发有限责任公司,422户农户以76公顷承包地5年经营权入股。农民成股民后,分别按其特长从事专业育苗、机械操作等。

   二是转包式,转包费为每亩每年200元或稻谷200公斤,期限为1-15年。淖口镇南冲村所有耕地转给129户农户进行烤烟立体开发,80%的劳动力转向非农产业,全部农地田园化并带动周边村组3556户农户连片发展烤烟1793公顷。

   三是租赁式。镇头镇涌现西满、良田等6个花卉专业村,发展花卉1720公顷,其中外地人租地开发占八成。

   四是拍卖式。荒山、荒沟、荒丘、荒滩等闲散土地资源,适宜公开拍卖承包。大瑶镇通过拍卖荒地,建成三纵四横的农民街,集镇区扩至3平方公里。

   土地流转信托在湖南省浏阳市已较为成熟。以市级为土地流转信托服务中心,40个乡镇办事处全部建立土地流转信托服务站,746个村的流转信托服务由村级合作经济组织或村委会承担。土地流转信托为有形组织、无形实体,具有非营利性,所有人员均兼职,不收任何费用,完全为农民提供无偿服务。

   案例17:宁夏平罗县土地信用社

   2006年5月19日,宁夏回族自治区平罗县启动了土地信用社试点工作。当地的农户按照自愿的原则,在保留土地承包权的基础上,将土地像银行存款一样存入土地信用社,土地信用社根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定级差性的“存地租金”,定期向农民发放。由“储蓄”集中起来的土地经过土地信用社的整理和公开招标竞争,出租给种田大户或乡镇企业进行规模经营,用于办企业、建市场、搞规模化种植和养殖等,这些用地大户要按照所贷土地的地质地力差异和期限的长短缴纳贷地租金。贷地租金高于土地信用社向存地农民支付的“存地租金”。土地存贷租金的差额归村镇集体支配,一部分用于土地信用社的日常运营开支,一部分作为集体的公共基金用于村镇的基础设施建设或其他公益项目开支。

   案例18:绍兴的土地信托中心

   绍兴柯桥镇的土地信托运作有三大环节:一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布。登记、汇集可流转土地的数量、区位、类别等情况,接受土地供求双方的咨询,多渠道、多形式向辖区内外及时发布土地储备和可开发土地资源的信息,推荐可开发项目。二是土地流转中的中介协调和公证。协调流转双方提出的有关事宜,在平等协商并取得一致的基础上,落实契约关系,办理合同公证手续。柯桥镇通过信托服务,已有3548户农户的10840亩土地进行了土地流转,占全镇可流转土地的53%。三是土地流转后的跟踪服务和纠纷调处。主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证,在信贷、技术、物资等方面开展横向联系,并在法律和政策范围内协助调处土地经营引起的纠纷,维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。不过在实际操作过程中仍然存在一些“钉子户”不愿意进行土地流转。对于这种情况一般是通过村干部做工作的方式来处理的,如果农户实在不愿意放弃土地,就通过强制置换的方式,用规划流转区以外的土地与农户的土地进行置换。

   从以上几个案例可以看出:第一,土地流转信托服务组织实际上是一个中介和服务平台,其功能为:一是流转前的土地经营权供求登记和信息发布。二是流转中的中介协调和指导鉴证。三是流转后的跟踪服务和纠纷调处。四是流转期满实施评估,对培肥或降低地力的分别予以奖惩,确保农民承包地复耕能力和地力持续提高。第二,土地流转信托的目的是推行土地的规模经营,为土地的股田经营、土地转包制和租赁提供方便。希望借用政府和基层组织的权威为土地流转确立可信的仲裁机构和流转中的各种标准。但事实上,它不可能不影响农户土地使用权和承包经营权的行使。由于其明显的行政色彩,它很难仅仅保持土地流转中的中立角色,难免有行政的强制。

  

   三、当前土地流转的现状与存在的问题

  

   2007年,我们对浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、黑龙江和辽宁进行了调查。我们发现:

   (一)农户土地承包经营权朝物权化方向发展

   经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善和2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》的实施,农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化。

   自2003年《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以来,地方政府采取了一系列措施来稳定农民与土地的承包关系,明确农民对土地的权利,归纳各地的做法,包括:(1)规定在农户承包期内的土地,发包方除了《中华人民共和国农村土地承包法》所允许的情形外,不得随意收回或调整承包地。(2)完善和规范了土地承包合同。各地对于未签订合同的,重新签订了承包合同;对于合同内容不完善的,采取了签订补充合同的补救办法,确保合同全面签订到户。(3)颁发农村土地承包经营权证书。

   到2007年,各省市已获得农村土地承包经营权证书的户数占总农户数的比例分别为:四川92%,重庆95%,湖南86%,湖北95%,黑龙江98%,辽宁98%,浙江93.5%,安徽绩溪99.6%。

   (二)农村土地流转仍以自发为主,但地方政府和集体经济组织介入流转的倾向明显增强,业主和企业包地的数量和规模有加大之势

   以土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比重计,浙江省是所调查省市中最高的,达19.8%,其次分别为:重庆10.84%,四川10%,湖北10%,黑龙江8.9%,湖南6%,辽宁2%。农户自发的流转仍然是主要形式,农户以转包、出租、互换、转让等形式流转的土地占80%以上。

   近几年,地方政府或集体经济组织主动介入土地流转的倾向有所强化。浙江省建立土地流转信托中心,县、乡镇一级设立土地流转信托(托管)中心,村一级具体负责土地流转信托服务。全省有254个乡镇、4344个村建立了这种土地流转服务组织。2006年绍兴县土地流转面积为72500亩,其中通过土地流转信托实现流转的土地面积达49200亩。四川的成都、绵阳、遂宁、南充、内江等地成立了各种形式的中介组织或农村土地流转服务中心,主要功能是集中农户土地,选择业主,谈判承包合同和价格,整体招商引资。重庆也在积极发展土地流转服务的中介组织,该市九龙坡区村社集体组织流转面积16229亩,占88%。湖北在前几年搞结构调整强迫农民流转,在二轮延包时被纠正后,现在改为股份制形式,在流转形式中,入股比例提高了71.4%。

   由于集体组织和地方政府的主动介入,土地出租也有向业主和企业方向发展之势。浙江通过流转,全省形成10亩以上规模的有292.1万亩,占总流转土地面积的74.3%,其中10-50亩规模的有170.42万亩,50-200亩规模的有86.7万亩,200亩规模以上的有35万亩。绍兴的规模经营大户有652户,面积达4.91万亩,占流转总面积的67.72,户均75.43亩,100亩规模以上的有63户。在自贡市,部分乡镇对农户待转包土地实行竞标承包,或集中部分土地进行农业招商,或将农民土地入股与业主合作。该省的富顺县也推行了业主租赁搞规模经营,2007年,全县租赁面积达1.24万亩,占流转面积的12.5%,占流转农户数的14.4%。重庆九龙坡区的业主租赁土地面积普遍较大,如重庆腾翔实业有限公司兴建体育休闲中心涉及两个镇的土地,租地面积达4000多亩。在重庆的忠县,土地流转中心集中的土地也以公司租赁、大户承包、农民公司等形式出租,实现土地流转19.4万亩,占全县耕地面积的24.3%。在湖南也出现了越来越多的种田大户、工商企业和行政事业单位,租用农户的成片土地集中规模经营。

   (三)影响农村土地市场化流转的因素仍然存在

   从实地调研中我们发现,尽管有《中华人民共和国农村土地承包法》对农户土地承包经营权实施物权保护,但是到了村社内部,农民对集体所有制下的成员权观念根深蒂固,他们认为,既然土地是集体所有的,每个村社成员就应享有土地承包经营权,由此带来土地纠纷增加,影响农村土地承包关系的稳定和土地承包经营权的市场化流转。

   其一是根深蒂固的集体成员权成为土地行政性调整的动力机制,妨碍土地承包经营权的市场化流转。

   一是已弃耕的外出务工人员要求重新索回土地承包经营权。主要在传统农区,20世纪90年代末以后,大量农村劳动力外出打工,当时由于农业负担重,土地收益为负,这些务工人员有一部分人将承包地委托给亲戚或邻里经营,或者干脆弃耕撂荒,被村组织收回。随着农业税费的取消以及各种惠农补贴直接到户,农地效益提高,他们又回到村里要求索回原来的承包地。襄樊市2007年时有15249户就属于这种情形,他们绝大部分未获得二轮承包权,现在又要求集体组织分地。

   二是小城镇落户户回村要承包地。近几年,各地相继进行了小城镇户籍制度改革,农民在小城镇购房或投资就可以落户,由此吸引部分农民在小城镇落户,并放弃了原来的承包地。在土地效益提高后,他们也回村要求索回原来的承包地或承包经营权。

   三是人口增加户要求调整承包地。按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定,在承包期内,不得因人口变动调整承包地。但是,在村社内部,人口增加户仍然要求调整承包地,造成与人口减少户之间的矛盾。

   四是土地征占引发承包地调整和利益分配纠纷。在一些已发生土地征占的地方,有的村社采取土地补偿款在村社成员内分配,同时对全村土地进行再分配,有的将土地补偿款直补给被征占户,不再进行土地调整,前一种情形因与相关法律冲突,引发未被征占土地户上访,后一种情形导致农户之间土地占有不均,引发被征占土地户向村委会要地,因而引起纠纷。

   五是城郊村的出嫁女问题。在城郊村,出让土地的收益很大,妇女出嫁后仍然住在娘家,这虽然符合分地的国家政策,但是城郊村的乡规民约却不给这些妇女土地承包经营权以及其他社会福利收益权。这种问题解决起来难度较大。

   其二是集体组织介入流转,存在侵犯农户土地承包经营权现象,也成为妨碍土地承包经营权市场化流转的因素。

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本文责编:陈冬冬
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