王琛 陈奕:霸权的逻辑:特朗普政府东南亚政策析论

选择字号:   本文共阅读 567 次 更新时间:2020-10-24 10:39:57

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王琛   陈奕  
进一步推动美国向印尼销售F-16战斗机,反恐合作以及改善印尼在纳土纳列岛周边区域的海洋领土预警能力。在对文莱、老挝和柬埔寨的政策上,美国则是保持谨慎接触(measured engagements),在此基础上继续寻求机会,并且在条件允许的情况下加强防务关系。

   (二)促进美国的经济利益

   东南亚地区是经济发展较快的地区之一,因此美国加强与东南亚国家的经贸合作以图维护美国在该地区的经济主导权和经济利益。首先,维护和加强美国在东南亚地区所现存的地区经济合作机制,在机制上维护美国的主导地位。东盟处于印太地区中心地带,在美国所提出的印太愿景中扮演着中心角色。美国通过一系列重要的地区机制,例如《美国—东盟联通计划》(The UnitedStates-ASEAN Connect)、亚太经合组织、“湄公河下游倡议”(The Lower Mekong Initiative)和环印度洋国家联盟(the Indian Ocean Rim Association),向该地区提供 1.13 亿美元的援助计划。2019年,东盟成为世界第六大经济体,是美国第四大出口市场,美国对东盟国家的出口总额达到1162亿美元,成为印太地区美国投资首选目的地。奥巴马政府时期,美国就已经通过战略性的经济协定,例如《美国—东盟贸易和投资框架协议》(The U.S.-ASEAN Trade and Investment Framework Arrangement)和《美国—东盟联通计划》)等,实现美国对东盟的承诺,构建印太地区的经济关系网。通过这些经济框架,美国和东盟维持更高程度的相互依存。⑧特朗普虽然宣布退出跨太平洋伙伴关系协定,但是对于东南亚地区还是延续了奥巴马时期所建立的各项经济合作框架。在此基础上,特朗普政府在东南亚推销其“自由与开放”的“印太战略”合作框架,“与合作伙伴共同努力,致力于建立自由市场的国家网络。”

   其次,加强基础设施的投入,掌握东南亚的基础设施建设主导权。2018年7月美国发起“基础设施交易与援助网络协定”(Infrastructure Transaction and Assistance Network,ITAN),构建进行基础设施出口的政策工具,支持菲律宾的基础设施建设,为越南的电力发展计划提供建议,并为越南和印尼举办培训班,对两国的运输规划、融资项目进行指导。2020 年 3 月美国相关部门推出了“美国与东南亚航空合作计划”(The U.S.-Southeast Asia Aviation Cooperation Program),旨在促进民用航空领域的技术、政策和商业合作,以推动东南亚地区的航空基础设施建设。在数字经济时代,数字互联互通将是区域经济优先发展的重点,因此美国必然要加强东南亚地区数字网络的互联互通,以维护在该领域的主导权。2018 年美国政府宣布建立美国—东盟智能城市伙伴关系(The U.S.-ASEAN Smart Cities Partnership),通过帮助东南亚国家利用数据驱动技术创新和管理市政资源,刺激美国对该地区数字基础设施的投资。2019年 10月美国基于“数字连通和网络安全合作关系”(Digital Connectivity and Cybersecurity Partnership)以及2018年《美国—东盟领导人关于网络安全合作的声明》(U.S.-ASEAN Leaders’Statement on Cybersecurity Cooperation),在新加坡举办美国—东盟网络政策对话(U.S.-ASEAN Cyber Policy Dialogue),美国为东盟国家和东帝汶官员提供数字连通、网络安全和新兴技术培训。正如美国贸易开发署所说,“为响应印太地区对高质量基础设施解决方案的需求,相关政策目标就是为美国提供相应的机会。面对来自经济竞争对手日益激烈的竞争,这影响到美国对该地区基础设施建设的主导作用,对美国的商业和政策利益构成了威胁”。

   (三)推销美式价值观

   在美国的外交战略中,意识形态是重要组成部分,即使是特朗普政府也不例外,正如《亚洲再保障倡议法案》所阐述的:“在印太地区推动人权和民主价值观符合美国的国家安全利益。继续支持人权、民主价值观和善治(Good Governance),对于美国在印太地区的外交战略成功与否至关重要。”在东南亚地区,美国希望通过各类资源和方式,为东盟内部实体提供支持或与其合作,以提高东盟解决人权、民主和善治等问题的能力。为此,特朗普政府加强与东南亚国家的司法合作,推动东南亚的民主制度建设。2018年11月,副总统彭斯发起《印度—太平洋地区透明度倡议》(Indo-Pacific Transparency Initiative),美国投入 6 亿美元推动相关议程。美国与东盟国家在反腐、反毒品、防范犯罪等法律事务方面展开合作。通过资金支持展开“民主援助”(Democracy Assistance)对东南亚相关国家进行干预则是另一个手段。这主要体现在对缅甸等国的民主化进程的干预。虽然特朗普对此不如奥巴马重视,其上台初期只是继续支持缅甸的民主化改革进程。然而,罗兴亚问题的爆发成为特朗普政府缅甸政策的转折点。2017年 10月,为了表达对缅甸在罗兴亚危机期间处理方式的不满,美国撤回部分对缅甸的军事援助,并重申支持缅甸的民主化进程以及对遭受迫害的罗兴亚人的救济。2019年 7月,美国对缅甸最高军事指挥官敏昂莱(Min Aung Hlaing)和其他三位上将实施签证制裁。在 2020年 3月举行的东亚峰会上,美国宣布拨款 6800万美元,其中包括支持缅甸举行民主选举。培训东南亚国家的青年领导人,加强文化输入则是保障这一政策的可持续性。2013年美国就已发起“东南亚青年领袖计划”(Young Southeast Asian LeadersInitiative, YSEALI),这是美国政府加强在东南亚领导力发展和网络建设的标志性项目,通过各种项目和合作,包括美国教育和文化交流、区域交流和种子基金,加强美国与东南亚的联系。在柬埔寨,美国国际开发署对当地的青年领导人和妇女政治组织展开培训和援助。除此之外,美国还在宣传方面加大投入,干预当地媒体,寻求所谓的“新闻自由”,实现意识形态方面的输出。另外,人权外交也是特朗普政府干预东南亚事务的一个重要抓手。在缅甸的罗兴亚难民问题上,美国已经提供超过6.69亿美元的援助,而在柬埔寨,美国对反对党给予高度的关注和支持。特朗普政府还注重对人力资本(Human Capital)的投资,美国政府和私营企业通过理工科项目(Programs in Science, Technology, Engineering, and Mathematics, STEM)帮助美国公司在印太地区进行创新研究。美国在东南亚地区所展开的一系列动作都是为了推动美式价值观落地生根,因为“美国对善治的支持是美国外交政策和国家安全利益的组成部分,也符合美国的价值观”。

   四、霸权的逻辑:特朗普政府东南亚政策的出发点

   美国在东南亚地区一直都有大量的投入,谋求该地区的主导权,维护美国在东南亚地区的霸权,是美国对东南亚政策的最为根本因素,只是在不同时期表现有所不同。影响特朗普政府东南亚政策的因素很多,中国崛起与中美在东南亚地区竞争态势、特朗普政府对东南亚的认知是其中两个重要的因素,但从根本上说特朗普政府东南亚政策体现的仍然是美国霸权的逻辑。

   首先,中国崛起与中美竞争的国际环境影响。从历史上看,霸权国一般是所谓的“守成国”,在面对一个正在崛起的大国时,为维护自身的霸权会对崛起国采取遏制政策,从而导致冲突,有学者称之为“修昔底德陷阱”。美国作为霸权国,在调整其东南亚政策时,首先考虑到的是国际环境的变化,其中一个重要的考量是对中国国家实力的判断。随着中国的崛起,中国的综合国力和国际影响力不断提升,“美国却认为中国的崛起越来越对其霸权形成挑战,因此中美关系从奥巴马政府到现在特朗普时期,面临的挑战越来越大”。甚至有学者认为,“美国别无选择,只能采取现实主义的外交政策,因为它必须阻止中国成为亚洲地区的霸主。”相较奥巴马政府,特朗普政府对中国的界定更为趋向于竞争对手,将中国认定为“战略对手”“修正主义大国”(Revisionist Power),通过制定和推动“印太战略”、发动贸易战等方式与中国展开竞争,因此,特朗普政府的东南亚政策是在美国与中国开展竞争的局势影响下所制定出来的。

   近年来,中国在东南亚地区影响力不断得到提升,这引起了美国的担忧。有美国学者认为:“以目前的结构和决策结构来看,东盟已然成为域外大国尤其是中国所操作的对象。过去10年,中国以令人难以置信的速度,从一个辅助性战略伙伴,转变为该地区具有实际意义的否决权玩家(a de factoVeto-player)。”面对中国在东南亚影响力的提升,美国不愿意承认中国在该地区影响力上升的现实。“相反,美国更愿将这些归因于中国有意破坏现有秩序,并以‘亚太再平衡’‘印太战略’等作为回应,希望达到及时止损的目的。遏制中国潜在的或已显现的竞争优势是美国亚洲政策的逻辑基础,在此基础上形成的各种反应对策构成其亚洲外交政策的重要内容。”东南亚国家与中国在安全领域展开合作,南海争端得以缓解,这是美国不希望看到的,因此美国借“航行自由”和维护地区安全等理由,向南海地区派遣军机军舰进行挑衅,并支持与中国存在领土争端的东南亚相关国家采取相关动作,以掌握南海问题主导权。特朗普执政以来,虽然访问东南亚国家的次数有所降低,但是美国向南海派遣军舰的频次越来越高。2018年,美国有超过30个架次的B-52轰炸机巡航南海,这在冷战结束后十分罕见。据不完全统计,截止2020年3月30日美军与南海及周边地区主要国家共开展军事演习多达85余次。无论这些演习形式如何多样内容如何创新,其中最重要的主线就是通过深化与地区国家或者域外国家的军事合作……通过强化地区军事存在来遏制中国的海上崛起。与此同时,美国通过各种多边平台对中国展开舆论战,推销“中国威胁论”,发起安全问题的议程。2018年在新加坡举行的香格里拉对话上,前美国防长马蒂斯表示美国会提供军事设备、军事训练与军事演习以确保区域内国家的航海权与航空权安全。通过多国的军事安全合作,建立区域内国家之间的军事与经济互信。在阐述南海问题时,马蒂斯对中国的南海岛礁建设以及相关政策表示不满,认为这与美国“印太战略”的开放自由相抵触,美国无惧与中国展开竞争。此外,在经济上,美国增加对东南亚地区的投资,加强与东南亚国家经济联系,削弱中国与东南亚国家的经贸合作。2018年,美国在东盟的累计投资为2710亿美元,超过美国在中国和日本进行的国外直接投资的总和。因此,从整体上看,在美国与中国的竞争态势下,特朗普的东南亚政策会越来越具有进攻性、竞争性,这是由东南亚国家地缘政治所决定的,也是压制中国、维护美国霸权地位的必然结果。

   其次,特朗普政府对东南亚地区认知的影响。特朗普政府的东南亚政策制定过程反映了其对东南亚地区认知,也在一定程度上反映了美国历届政府上台后相关政策变化的规律。相较于上一届政府,“人们往往会对美国新一届政府能否保证承诺的可持续性产生担忧,而特朗普政府尤其如此,原因是特朗普政府具有非常规的决策行动,例如退出《跨太平洋伙伴关系协定》。对美国决策者而言,公布战略性区域远景的过程也是一项艰巨的任务,比大多数外部观察家通常所分析的要困难得多,因此,在总统任期内尽早开始这一点很重要。”

在特朗普上台初期,其团队对于东南亚的认知存在着一定程度的不足,虽然在2017年特朗普对东南亚国家进行了访问,但其发言与政策行动大多数是基于奥巴马政府的基调而做出的,对于东南亚的战略地位并未给出清晰的定位,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《南开学报(哲学社会科学版)》 2020年第5期

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