胡锦光:论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位

选择字号:   本文共阅读 412 次 更新时间:2020-09-19 08:25:14

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胡锦光  
一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。

   2.推进合宪性审查是其核心职能。全国人大常委会《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》明确规定,其重要职能之一是推进合宪性审查。而其他职能如推动宪法实施、开展宪法解释、加强宪法监督、配合宪法宣传等都与合宪性审查存在着密切关联。法工委沈春耀主任在对该决定草案作出说明时强调,这些新增加的宪法方面工作职责,体现本次修宪有关精神,有必要通过立法形式转化为宪法和法律委员会的法定职责。应该说,中共中央《深化党和国家机构改革方案》关于宪法和法律委员会这一职能的表述更为明确。

   3.各专门委员会分散协助模式已不符合修宪精神。由各专门委员会分散式协助进行合宪性审查工作的主要缺陷是:(1)无法保证合宪性审查的统一标准;(2)宪法和法律委员会以外的其他专门委员会组成人员的专业特长不太适合进行合宪性审查。

   宪法和法律委员会与法工委分享合宪性审查职能的规定和做法,也因后者的性质和地位与协助合宪性审查职能不相匹配似有不妥。如前所述,法工委协助进行合宪性审查,与宪法和全国人大组织法的精神并不相符。

   《全国人大组织法》《立法法》《监督法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》以及《法规、司法解释备案审查工作办法》等关于各专门委员会分享协助全国人大常委会进行合宪性审查职能的规定,均在中共中央《深化党和国家机构改革方案》和2018年宪法修改之前。也正是因为如此,全国人大常委会才需要专门作出一个关于宪法和法律委员会职责问题的决定。可想而知,如果宪法和法律委员会的职能与原法律委员会完全相同,全国人大常委会也就无此必要。可见,全国人大和全国人大常委会需要尽快对上述法律相关内容进行修改。

   4.区分合宪性审查与合法性审查的必要性。全国人大常委会对法规、司法解释等既进行合法性、适当性审查又进行合宪性审查,启动这两类审查的主体和程序也相同。合宪性审查与合法性审查虽存在衔接关系,但两者在性质上并不相同,必须严格予以区分。依现行规定和做法,难以避免合宪性审查与合宪性审查的混淆,易使社会成员形成我国违宪现象严重的观感。笔者认为,从协助全国人大常委会进行合宪性审查和合法性审查的主体上进行分离,是最为妥当的方法。

   实际上,宪法和法律委员会承担着宪法委员会和法律委员会的职能。作为宪法委员会的职能,承担着协助全国人大和全国人大常委会推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职能。作为法律委员会的职能,承担着协助全国人大和全国人大常委会统一审议法律草案、提出议案、审议质询案、对同本委员会有关的问题进行调查研究,提出建议。

   宪法和法律委员会在性质上属于全国人大的专门委员会,其在宪法上并不具有独立的地位,只是协助全国人大和全国人大常委会行使职权的机构,无权作出独立的具有宪法效力和法律效力的决定。在合宪性审查领域,宪法和法律委员会的权能只能是进行初步审查,如果认为被审查的法律文件违宪,向拥有合宪性审查权的全国人大或者全国人大常委会提出审查报告,由后者作出具有效力的决定。

   从操作性上,宪法和法律委员会对所有法律文件所作的审查报告都需要由全国人大或者全国人大常委会作出最终的决定,其工作量不可估量。笔者认为,这也是立法法和监督法规定由负责审查的专门委员会或法工委先向制定机关提出修改或者废止的意见、若拒不接受再由全国人大常委会作出撤销决定的缘由。专门委员会或者法工委向全国人大常委会提出合宪性审查报告,属于内部工作程序。而向制定机关提出修改或者废止的建议,是以自己的名义向制定机关表达独立的意志,属于外部行为,与专门委员会或者法工委的本来性质、地位是不相符的。因此,立法法和监督法的这一规定只能理解为是对专门委员会、法工委在合宪性审查领域的特别授权。这一授权虽然并不符合严格的授权规范,但却是必要的。宪法和法律委员会应当继续保留这一授权。

   五、法工委在合宪性审查机制中的职能定位

   《全国人大组织法》第28条规定,全国人大常委会可以根据需要设立工作委员会。工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常委会任免。法工委属于全国人大常委会的工作机构,自身并不具有独立的法律地位,主要职能是:(1)受委员长会议委托,拟订有关刑事、民事、国家机构以及其他方面的基本法律草案。(2)为全国人大和全国人大常委会、法律委员会审议法律草案服务。对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究,征求意见,提供有关资料,提出修改建议。(3)对省级人大常委会及中央有关国家机关提出的有关法律问题的询问,进行研究答复。(4)研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案。(5)进行法学理论、法制史和比较法学的研究,开展法制宣传工作。(6)负责汇编、译审法律文献等。

   作为全国人大常委会的工作委员会,其组成人员并不要求必须是人大代表,其主任、副主任是由全国人大常委会任命产生的;其是全国人大常委会的具体工作部门,由人大常委会领导,同时服务于全国人大常委会的相关工作;其职责是在全国人大常委会的领导下,承办全国人大常委会和委员长会议交付的与本机构相关的具体事务;作为工作机构,实行首长负责制。

   (一)2018年修宪前法工委的合宪性审查职责

   法工委进行合宪性审查分为以下三种情形:(1)对提交全国人大常委会备案的法规、司法解释进行合宪性审查。提交备案的法规、司法解释由全国人大常委会办公厅具体承担接收备案工作。根据《立法法》第99条第3款的规定,法工委可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。法工委根据全国人大常委会工作要点和监督工作计划的要求对报送备案的法规有重点地进行主动审查研究。(2)对组织或者公民提出审查建议的法规、司法解释的合宪性审查。法工委负责组织或者公民提出的审查建议的接收、登记,以及对法规、司法解释的审查研究工作。(3)对五大主体提出审查要求的法规、司法解释的合宪性审查。法工委收到秘书长批转的会同专门委员会研究的审查要求,也按照备案审查工作程序进行研究,提出意见。

   法工委经审查研究后,分别作出以下处理:(1)认为被审查的法规、司法解释同宪法相抵触的,可以与制定机关进行沟通协商,提出意见。制定机关按照所提意见对该法规、司法解释进行修改或者废止的,不再进行审查研究。(2)经研究认为被审查的法规、司法解释存在与宪法相抵触的问题,需要进行纠正的,报经批准后,向制定机关提出书面研究意见,建议制定机关自行修改或者废止该法规、司法解释。(3)向制定机关提出书面研究意见后,制定机关不同意进行修改或者废止的,应当对制定机关反馈的意见进行研究,认为制定机关不同意修改或者废止的理由不能成立的,应当提出建议,由法工委决定是否依照法律规定向委员长会议提出予以撤销或者纠正的建议。

   由上可知,法工委在法规及司法解释备案审查、“五大主体”要求审查及组织或公民建议审查三种情形下,均有权进行合宪性审查。虽然相关法律规定专门委员会在前两种情形下主要承担审查职责,但事实上主要是由法工委承担审查职责。同时,经法工委审查认为被审查的法规、司法解释与宪法相抵触的,其有权作出判断,并建议制定机关予以纠正。此实际上意味着,法工委获得了与前述专门委员会相同的在合宪性审查领域的授权,可以独立行使一定的合宪性审查权。

   (二)2018年修宪后法工委的合宪性审查职责

   笔者认为,2018年修宪设立宪法和法律委员会以后,法工委不应当再具有协助进行合宪性审查的职能。

   1.法工委的性质和地位。如前所述,作为全国人大常委会的工作机构,法工委的任务是为全国人大常委会行使立法权做一些基础性工作。而合宪性审查主要是对其他国家机关制定的已经生效的法律文件是否符合宪法进行审查,属于监督权的范畴。法工委在宪法和法律上都不具有独立地位。按照现行规定,法工委有权作出独立的是否符合宪法的判断,并可以向法律文件的制定机关发送督办函,通过函询、约谈、督促等方式,要求制定机关纠正。立法法和监督法等将法规司法解释通过备案途径、五大主体提出审查要求这两种情况下,协助合宪性审查的职能只赋予专门委员会的规定,也体现了这一考虑。

   基于宪法和法律委员会成员的代表身份、产生机制及该委员会的性质,由其协助全国人大常委会进行合宪性审查,尤其是在我国人民代表大会制度下,与其他国家机关之间的沟通、协调,更能彰显这一工作的严肃性、法律性和程序性。

   2.法工委负责接收并作初步审查,完成过滤功能。笔者认为,在全国人大常委会既进行合宪性审查又进行合法性、适当性审查的情况下,鉴于宪法和法律委员会只负责协助合宪性审查,法工委可负责接收所有的法规及司法解释备案、审查要求和审查建议,并进行初步审查。法规、司法解释无论是备案审查,还是审查要求和审查建议,其内容包括合宪性、合法性和适当性三个方面。换言之,其中并不都是合宪性争议,或者说,其主要不是合宪性争议。因此,由法工委在接收的基础上,先进行初步审查,若确属合宪性争议,再移送宪法和法律委员会。

   3.法工委负责协助进行合法性审查和适当性审查。按照立法法和监督法的规定,全国人大常委会有权对法规、司法解释进行合法性审查和适当性审查。因此,也需要有专门机构协助其行使这一职权。比较恰当的选择是,由法工委承担这一职能。

   六、其他接收备案审查主体在合宪性审查机制中的职能定位

   如前所述,按照党中央关于将所有规范性文件纳入备案审查范围的要求,除全国人大常委会对法规、司法解释进行备案审查外,国务院、地方人大常委会、中共中央办公厅、中央军委等根据宪法法律、行政法规、地方性法规以及党内法规和军事法规有关规定对相关的法律文件进行备案审查。同理,备案审查的内容包括合宪性、合法性和适当性。法工委认为,接受备案的各机关对报送备案的相关规范性文件进行审查,对与宪法、法律和上位法规定相抵触的有关规范性文件有权予以撤销、纠正。按照这一认识,这些主体都拥有独立的合宪性审查权。笔者认为,这些法律文件虽有可能违反宪法,但这些接收主体并不应当具有合宪性审查权。

   1.不具备行使合宪性审查权的基本条件。合宪性审查即是以宪法为依据判断法律文件是否符合宪法的程序和活动,而宪法基本原则、基本精神和规范内涵相对比较原则、抽象,需要进行必要的解释,才能准确确定其具体含义。因此,在任何一种合宪性审查体制下,合宪性审查主体必须同时具有宪法解释权,合宪性审查权与宪法解释权在主体上是同一的。即有合宪性审查权必然同时具有宪法解释权,有宪法解释权当然就具有合宪性审查权。在我国宪法制度下,上述主体并不具有宪法解释权。

2.备案审查并不等同于合宪性审查。在我国,以宪法为基础形成统一的法律规范体系,其内部存在着效力等级关系。依据立法法的规定,这一效力等级关系是:(1)宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触;(2)法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章;行政法规的效力高于地方性法规、规章;(3)地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章;(4)省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章;(5)其他规范性文件。下位法的效力来自于其符合上位法,所有的法律文件都必须符合宪法;下级规范性文件必须符合上级规范性文件。因此,对下位法是否具有效力的判断就包括合宪性、合党章性、合法律性、合法规性、合规章性及适当性等,合宪性只是其中之一。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2020年第5期“专论”栏目

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