胡锦光:论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位

选择字号:   本文共阅读 412 次 更新时间:2020-09-19 08:25:14

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胡锦光  

   3.全国人大常委会批准的自治条例和单行条例。同样作为行使监督权的表现,《立法法》第97条规定,全国人大有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和本法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。

   三、全国人大常委会在合宪性审查机制中的职能定位

   《宪法》第67条规定,全国人大常委会监督宪法的实施。据此,全国人大常委会获得了合宪性审查权。

   全国人大常委会具有独立的合宪性审查权。与全国人大相同,全国人大常委会作为宪法设立的独立的国家机关,其合宪性审查权必然是独立的。即由其对法律文件是否符合宪法独立作出判断,并独立地作出决定。

   全国人大常委会是我国日常性的合宪性审查机关。如前所述,从法理上说,全国人大具有完全的合宪性审查权,但在实际可能性上,其无法对所有的法律文件是否符合宪法进行审查。基于以下原因,全国人大常委会是我国主要承担合宪性审查职能的主体:

   1.宪法授权。宪法明确规定的我国合宪性审查主体是全国人大和全国人大常委会。依据“授权其一,即排除其他”、“法无授权即禁止”的国家权力授权原理,在我国,除全国人大和全国人大常委会以外的任何国家机关和组织都不拥有合宪性审查权。因此,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,是除全国人大外唯一行使合宪性审查权的国家机关。

   2.宪法性质和地位。作为全国人大的常设机关,全国人大常委会是我国最高国家权力机关的组成部分,实际上承担着主要最高国家权力的行使。其在地位上低于全国人大而高于其他所有国家机关,并监督其他国家机关,具备审查其他国家机关法律文件是否符合宪法的正当性和条件。基于这一性质和地位,全国人大常委会有权审查除全国人大以外的所有国家机关和组织的法律文件的合宪性。

   3.常设机关的条件。全国人大常委会作为常设机关,根据全国人大常委会议事规则第3条的规定,一般每两个月举行一次例会;有特殊需要的时候,可以临时召集会议。同时,全国人大常委会由大约180名成员组成。此两个条件,使全国人大常委会既可以依据需要随时召开会议进行审查,也有条件进行有效的审查。

   正因为如此,《立法法》及《监督法》规定,“五大主体”认为法规、司法解释同宪法相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;组织或者公民认为法规、司法解释同宪法相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。立法法及监督法还规定,法规、司法解释必须报全国人大常委会备案。

   基于全国人大常委会的性质、地位及合宪性审查机制所要达到的目的,其应当有权对以下法律文件进行合宪性审查:

   1.全国人大常委会自身的法律及具有法律性质的决定决议。从法理上说,应由全国人大对此类法律进行合宪性审查,以彰显宪法的权威,体现全国人大与全国人大常委会之间监督与被监督的关系。但如前所述的原因,全国人大实际上又不可能对全国人大常委会所有的法律及具有法律性质的决定决议进行合宪性审查,而只能由全国人大常委会自我审查,并作出修改或者废止的决定。

   2.纳入《立法法》第98条列举范围的法规。即必须向全国人大常委会提交备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规。

   3.纳入《立法法》第99条列举范围的法规。即可以向全国人大常委会书面提出合宪性审查要求或者建议的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。

   4.纳入全国人大常委会《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》的监察法规。依据该决定,国家监察委员会根据宪法和法律,制定监察法规;监察法规不得与宪法、法律相抵触;监察法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案;全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。

   5.纳入《监督法》第31条的司法解释。最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释,应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。

   6.上述法规、司法解释以外的所有法律文件。其主要理由是:(1)在我国,宪法除授权全国人大行使合宪性审查权外,只有全国人大常委会才具有合宪性审查权;(2)根据各国合宪性审查体制的通例,合宪性审查主体与宪法解释主体是同一的,而在我国,宪法只明确授权全国人大常委会有宪法解释权;(3)根据《宪法》序言及第5条的规定,宪法具有最高的法律效力,是我国唯一的最高规则,一切法律文件都不得与宪法相抵触。

   全国人大常委会接收对法规、司法解释备案,意味着有权主动对这些有可能直接违反宪法的法规、司法解释进行合宪性审查;同理,接收对法规、司法解释的合宪性审查要求或者建议,也是可以对这些有可能直接违反宪法的法规、司法解释及时进行合宪性审查。《立法法》《监督法》和《法规、司法解释备案审查工作办法》等关于全国人大常委会合宪性审查范围的规定,并不意味着其合宪性审查的范围仅限于这些法规、司法解释。

   笔者认为,党中央要求把所有规范性文件都要纳入备案审查的范围,但法规、司法解释以外的规范性文件由全国人大常委会以外的其他国家机关和组织接收备案并进行审查的主要理由是:(1)这些法律文件直接违反宪法的可能性较小,通常情况下,不需要进行合宪性审查;(2)全国人大常委会接收所有规范性文件的备案并进行审查,在能力上可行性不大。这些法律文件虽并不直接提交全国人大常委会备案,但接收备案的国家机关在审查过程中,如果认为其有违宪的嫌疑时,可以依据《立法法》第99条的规定,向全国人大常委会提出合宪性审查的要求或者建议。

   四、宪法和法律委员会在合宪性审查机制中的职能定位

   代议制是近代以来各国通行的民主制度的基本形式。代议机关作为民意代表机关,其主要的职能是行使立法权、监督其他国家机关及任免权。代议机关通常人数较多,且实行合议制。为了提高法案及其他议案审议的工作效率,更好发挥成员的作用,代议机关通常按照立法及监督政府的需要,设立若干专门委员会作为协助其行使权力的机构。代议机关的成员依其专长参加到某个委员会之中进行工作。

   作为代议机关的全国人大也设立了若干协助全国人大及其常委会工作的专门委员会,宪法和法律委员会便是其中之一。专门委员会受全国人大领导,对全国人大负责,其成员由全国人大从全国人大代表中产生。在全国人大闭会期间,专门委员会受全国人大常委会领导。专门委员会的主要职能是在全国人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟定有关议案。

   (一)原法律委员会在合宪性审查中的职能

   宪法和法律委员会是在原“法律委员会”的基础上发展而来。根据《宪法》《全国人大组织法》《立法法》《监督法》《全国人大议事规则》及《全国人大常委会议事规则》等的规定,作为专门委员会的法律委员会负有部分协助进行合宪性审查职能。

   1.独有的协助合宪性审查职能。根据《全国人大组织法》的规定,法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案,其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。协助全国人大或者全国人大常委会审议法律草案是法律委员会的专属职能,其在审议法律草案时,必然要从合宪性的角度进行审查。

   2.与其他专门委员会分享的协助合宪性审查职能。根据《全国人大组织法》的规定,各专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市人大及其的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告。根据《立法法》和《监督法》的规定,“五大主体”认为法规、司法解释同宪法相抵触而向全国人大常委会提出审查要求的,由全国人大常委会办公厅分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

   3.与其他专门委员会、法工委分享协助合宪性审查职能。主要是:(1)组织或者公民认为法规、司法解释同宪法相抵触而向全国人大常委会提出审查建议的,由法工委进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。(2)有关的专门委员会和法工委可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。(3)专门委员会、法工委在审查、研究中认为法规、司法解释同宪法相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、法工委召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向法律委员会和有关的专门委员会或者法工委反馈。法律委员会、有关的专门委员会、法工委经审查、研究认为法规、司法解释同宪法相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常委会会议审议决定。

   (二)宪法和法律委员会在合宪性审查中的职能

   中共中央《深化党和国家机构改革方案》指出,为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大“宪法和法律委员会”。为落实该方案的精神,2018年宪法修正案第44条将“法律委员会”正式更名为“宪法和法律委员会”。2018年6月,全国人大常委会作出《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》:全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。

   笔者认为,按照宪法和全国人大组织法的规定精神,协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的职能分配,采用的是由各专门委员会分享模式。宪法和法律委员会在2018年宪法修正案更名、特别是全国人大常委会专门作出关于其职责的决定之后,应当是我国唯一协助进行合宪性审查工作的机构。即由原来的分散协助模式改为集中协助模式。

   1.更名的历史背景和时代背景。鉴于我国前三部宪法实施状况不良的教训,现行宪法在起草征求意见时,许多群众和学者主张设立专门的宪法委员会、宪法监督委员会、宪法法院协助全国人大及其常委会进行合宪性审查工作。宪法修改委员会秘书处在草拟讨论稿时,曾对宪法委员会设计了两个方案:一是设立与全国人大常委会地位平行的宪法委员会(此为主导意见);二是地位低于全国人大常委会作为协助机构的宪法委员会。宪法草案在全民讨论过程中,仍有一些人提出应当设立宪法委员会的建议。现行宪法颁行之后,王叔文等30位全国人大代表曾联名提案,建议在最高国家权力机关内设置专门的宪法监督机构。2018年宪法修正案虽未能单独设立宪法委员会,而是在原法律委员会的基础上,设立“宪法和法律委员会”,就是对一直以来设立专门协助机构、强化合宪性审查诉求的回应。

自十八大以来,党中央高度重视宪法在治国理政中的作用,强调必须加强宪法实施和监督。习近平总书记在2012年现行宪法颁行30周年纪念大会的讲话中要求,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。十八届四中全会决定、十九大报告都反复强调,要健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。维护国家法制统一、尊严、权威。特别是十九届四中全会决定要求健全保证宪法全面实施的体制机制。加强宪法实施和监督,落实宪法解释程序机制,推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。坚持宪法法律至上,健全法律面前人人平等保障机制,维护国家法制统一、尊严、权威,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2020年第5期“专论”栏目

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