黄锴:论社会救助权的本土塑造

——以法律与政策的互动为视角
选择字号:   本文共阅读 147 次 更新时间:2020-03-24 17:18:43

进入专题: 社会救助     公法权利     社会政策     权利构成     行政诉讼  

黄锴  

   三、社会救助权的要件构造

   西方国家的社会救助权建立在生存权之上,这也决定了社会救助权的构成要件相对简单,即只要以自身能力无法维持最低生活标准的公民即可向国家申请社会救助。举例而言,美国的社会救助可以分为特殊救助(SA)和一般救助(GA)两类,但两者均要求社会救助权的行使需具备符合贫困标准以及自身或家庭难以完成脱贫两个要件[10],相似的,日本的生活保护制度也对社会救助权设定了符合保护基准和家庭保护不能两个要件。[11]122-126基于上文指出的我国社会救助权与西方国家在宪法基点上的不同,其要件构成也具有一定的差异性,而这种差异性也是在法律与政策的互动中得以呈现。

   (一)法律规范中的要件

   现有法律规范对社会救助权要件的规定主要集中于国家义务条款之中,国家义务条款对国家给予社会救助的条件予以规定,某种程度上也划定了社会救助权的构成要件。当然,无论《社会救助暂行办法》式的综合性立法,还是《城市居民最低生活保障条例》式的单项立法,在国家义务条款之外又设置了社会救助权的其他构成要件。通过对相关条文进行解释可以得出现有法律规范主要规定的社会救助权的两项要件。

   第一,低于基本生活水平。基于我国社会救助权生存照顾和平等促进的宪法价值,一方面要求对贫困群体予以救助,另一方面要求这种社会救助应当确保达到实质上的同一水平,因此,法律上一般以基本生活水平作为衡量是否构成社会救助权的首要前提。在实定法上,根据救助类型的不同,低于基本生活水平这一构成要件的表现形式主要有以下三种:(1)最低生活保障标准。在最低生活保障制度以及大多数其他救助制度中,它均被作为“低于基本生活水平”予以适用。(2)高于最低生活保障标准的特定范围。医疗救助由于其涉及公民的生命健康,故在立法上将相应的基本生活水平提高到高于最低生活保障标准的特定范围内。(3)紧急情况造成严重困难。现行规范还设定了一种特殊的情形,即特定情况下,无须达到特定的数值标准,只需符合“紧急情况”和“严重困难”两个条件,即认为构成“低于基本生活水平”的要件。

   第二,穷尽其他帮助。生存照顾的上位价值在于促使被救助者自立发展,换言之,唯有通过自身及其周边群体的能力无法完成脱贫的情形,才有社会救助的必要性。在实定法上,对这一要件中的“其他帮助”主要规定了两个层次:(1)共同生活的家庭成员的帮助。《城市居民最低生活保障条例》第2条明确规定,条例所称的“收入”是指“共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入”,可见在计算收入、财产水平时,均以共同生活的家庭成员的人均值为准,意即唯有穷尽共同生活的家庭成员的帮助,方可行使社会救助权。(2)社会组织援助。《社会救助暂行办法》第7条规定了“鼓励社会互助”的原则,并在第十章中专章规定了社会力量进入救助领域的渠道、优惠政策等。唯有得到社会互助或通过社会互助尚不能达到基本生活水平的公民方可行使社会救助权。这在规范中主要体现为社会互助所得资金均计人家庭收入当中,如《南京市城乡居民最低生活保障条例》第16条规定,无故放弃捐赠收入的,不享受最低生活保障。

   (二)政策中的要件细化和要件增设

   相比社会救助领域法律规范的寥寥无几,相关的政策文件则显得汗牛充栋,这些政策文件大多以中央和地方各级人民政府所发布的红头文件为载体,它们在落实法律所作的规定外,也不断细化着社会救助权的构成要件。通过政策文件的细化,弥补了构成要件的法律漏洞,增添了构成要件的地方性色彩,使得法律所作的规定能够真正落地。“低于基本生活水平”的构成要件本是一个不确定的法律概念,即便以最低生活保障标准对其具体化,也需要行政机关首先确定其在当时当地的特定数值,方能将其适用于行政实践。然而这一数值的确定却并非易事,福斯多夫也承认,“生存照顾”这个概念本身存在极大的模糊性,而且极易混淆,到底哪些属于生存照顾的范围,不能一概而论。[12]46《社会救助暂行办法》第10条第1款将基本生活水平的确定授予地方人民政府,各地则往往以政策文件的形式对其进行规定,这也导致了地域间不单“基本生活水平”不同,连“基本生活水平”的测算方法也各不相同,如有些地方将基本生活水平与居民人均消费支出或最低工资标准相挂钩,有些地方将基本生活水平与失业保险金、下岗工人基本生活费相联系,有些地方将基本生活水平与各政府部门协商所得的财政支付能力相关。“低于基本生活水平”要件虽规定于中央的法律之中,却在地方的政策文件中才成为一个确定的数字真正落地,某种程度上造成了社会救助权的“地方化”色彩。

   政策对社会救助权构成要件的发展,除了对法律规范的细化外,还体现在对要件的增设。归纳实践中各地政策文件中对于社会救助权构成的相关规定,可以发现除了“低于基本生活水平”“穷尽其他帮助”之外,现实中的社会救助权还需具备“值得救助”这一要件,这一要件一般包含两个层次的内容:(1)有就业意愿。各地政策基于“有自食其力者应当通过积极就业达到基本生活水平”的出发点,纷纷作出了对于无正当理由拒绝就业的申请人不予救助的规定。(2)无违法记录。各地政策中也普遍存在将是否具有违法记录作为是否值得救助判断标准的做法,如“违反计划生育政策未依法缴纳社会抚养费的”不予救助、“具有赌博、吸毒、嫖娼等生活恶习并屡教不改的”不予救助。这些政策文件一般位阶较低,往往是乡镇、街道办事处所发的文件,但由于在社会救助执行当中,更多地依赖居委会、社会救助领导小组等基层机构的工作,这些低位阶的政策文件反而会直接影响到社会救助权最终能否取得。[13]

   (三)小结

   基于上述分析,可以描绘出我国既有法律与政策中的社会救助权具有如下的构造:

   ①低于基本生活水平+②穷尽其他帮助+③值得救助→社会救助权

   其中“低于基本生活水平”和“穷尽其他帮助”两项要件源于对法律规范的解释,并通过政策文件的细化填充了丰富的内容,“值得救助”源于中央与地方政策文件的内容。可见,与公法上其他权利多以法律规范为根基,辅之以适当的政策解释不同,社会救助权从要件解释到要件构造都明显地依赖于政策的作用,而此时的法律规范更像是一幅未完成的画作,填充颜色或是补充空白均需政策予以完成。就此意义上,我国当下的社会救助权具有强烈的政策意味,“法味”不足,呈现出以下特点:

   1.地方性。在社会救助制度建立和发展过程中,地方政府所发布的政策文件起到了至关重要的作用。由地方政策框定社会救助权要件兼顾了地区经济发展、生活水平的不平衡,但与此同时,作为社会救助制度中心的社会救助权的地方化,也导致了社会救助体系的“地方割据”,造成了不存在全国意义上的社会救助制度,只存在地方意义上的社会救助制度,《社会救助法》的难产或也与此相关。

   2.裁量性。与法律相比,政策文件的规范性、体系性往往较差,存在于政策文件中的社会救助权构成要件往往留给行政机关较大的裁量性,如“值得救助”要件中的“有就业意愿”往往是很难予以判断的概念,需要行政机关结合客观情况予以裁量。但社会救助的执行主体往往是基层行政组织和自治组织,其专业性较差、人情味较浓,在实际执行中,这种裁量性变成了随意性,进而导致社会救助权构成要件的名存实亡。[13]

  

   四、社会救助权的司法保护

   地方性与裁量性的特点在一定程度上消解了社会救助的权利意味,使得社会救助的给予成为行政机关可以自由选择的事项,是否对社会救助权进行司法保护便成了社会救助权最终能否得以成立的关键因素之一。西方国家的经验提示我们,社会救助权的司法保护往往受到经济发展的影响,随着经济水平的不断提高,社会救助权的保障限度也不断升级,以至于在行政诉讼中出现了先予执行、给付诉讼、规范性文件附带审查、公益诉讼等配套制度[14]28,相较而言,我国行政诉讼中的社会救助权保护依旧在萌芽阶段,一些制度已在规范层面呈现,但其作用有待进一步实践证明。

   (一)可诉性的立法确认

   1989年制定的《行政诉讼法》并未将社会救助明确纳入受案范围,该法第11条第2款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”但当时由于社会救助领域的法律、法规近乎真空,社会救助也难通过这一规定进入行政诉讼中。这一情况在1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》中得到改观,该条例第15条明确规定:“城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的,可以依法申请行政复议;对复议决定仍不服的,可以依法提起行政讼诉。”随后在2014年出台的《社会救助暂行办法》中,可诉范围也从最低生活保障扩张到其他类型的社会救助。至此,在实体法上,社会救助权的可诉性已无疑问。

   然而,实体法上的这些规定在2014年《行政诉讼法》修改过程中并未被全部吸纳,该法第12条第1款第(十)仅将“最低生活保障”明确纳入受案范围,但对《社会救助暂行办法》中规定的其他类型的社会救助未有提及,对此,有学者批评,在社会救助领域,除了最低生活保障,还包括特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助等其他形式的社会救助,仅将最低生活保障待遇纳入受案范围,显然是不合适的。[15]142-171事实上,《行政诉讼法》修改虽未明确提及“社会救助”的概念,但该法第12条第1款第(十二)项规定的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”已为社会救助进入受案范围留足了空间,该项所指的“其他人身权、财产权等合法权益”显然包含了社会救助权在内。

   (二)司法审查的发展与局限

   有意思的是,虽然社会救助权的可诉性在现有法律体系中并无疑问,但相关案件在司法实践中却并不多见,有学者通过对2014年全年的7 105件行政给付诉讼案件进行梳理,发现仅有65件(占比0.91%)是社会救助类案件。[15]“可诉而不诉”背后体现的是司法审查的不全面与不彻底。2014年《行政诉讼法》修改,在这方面作出了努力,建立了与其密切相关的两项制度——给付判决与规范性文件附带审查。给付判决使得法院可以直接就社会救助给付作出判决,规范性文件附带审查使得法院可以通过行政行为而就限制社会救助权的政策文件进行审查。但司法实践所呈现的效果远没有法律规定中那么理想,这两项制度在现实运作中对社会救助权保护的发展存在很大的局限性。

1.给付判决。行政相对人就社会救助提起行政诉讼,其唯一目的即是得到社会救助给付,包括实物与金钱的提供与其他类型的援助。但以往的行政诉讼却难以达成这一目的,基于“司法权是一种判断权”的思考,法院对于行政机关不予救助的行为只会作出履行法定职责判决,至于如何履行,则由行政机关自主决定,在法律拘束力差、政策相对混乱的社会救助领域,这样的判决对行政相对人毫无意义。2014年《行政诉讼法》修改,新增了第73条规定:“人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。”给付判决与履行法定职责判决的关系被认为对应于德国法上一般给付诉讼与课以义务诉讼的关系,因此,有学者认为,不同于履行法定职责判决,法院可以通过给付判决,在判决中明确规定给付的具体内容。[16]这样的判决形式能够避免公民的社会救助权受到各级政府政策文件的干扰,通过法院的判决重新梳理社会救助的法律体系,并最终作出具体的给付。换言之,社会救助权的实现除了行政机关主要依赖政策的路径外,新增了法院通过法律适用的路径。然而,在司法实践中,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 社会救助     公法权利     社会政策     权利构成     行政诉讼  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/120569.html
文章来源:《南通大学学报:社会科学版》2018年第6期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统