周天勇:深化土地体制改革与理顺经济运行

选择字号:   本文共阅读 497 次 更新时间:2020-03-05 22:22:33

进入专题: 使用财产权   使用年期   行政限制交易  

周天勇 (进入专栏)  
则使用权所有者的财产还是将被拿回。如北京宋庄画家村和丽江客栈,作为集体宅基地使用者的农民居民,看到地价上涨或投资者赚得较高利润时心生悔意,与长期租用者(支付了长期租金,实际是一种购买)发生了大规模的集体性悔约,而现行有关法律不支持这种实际上的宅基地交易或入股,许多投资者损失很大,甚至血本无归。宅基地是集体的,还是有资格权的农民的,还是使用者的?从宅基地第二层资格权衍生的第三层所谓使用权能够交易吗?这样所有权结构设置的投资对象,实际是风险极高的资产,根本无法实现资金和土地资产的双向流动和优化配置。

  

   最后,农村耕地和宅地的三权分置,其基本上无法通过抵押得到贷款。假如农村居民想创业融资,或者通过反向抵押来养老,到银行抵押住宅资产,若抵押居住资格权,由于资格权不能买卖给市场上的需要者,或者市场范围只能交易给本村村民,抵押价格极低,也是风险极高的资产,银行不可能接受这样的抵押资产。而购买了第三层使用权的居民,如果想创业或者养老用钱,希望向银行抵押使用权得到资金,更不可能被银行所接受。因为第三层的使用权,更不可能在市场上交易,属于风险极高的垃圾类资产。

  

   国内一些农业经济学者和具体部门的政策制定者提出的耕地及宅基地三权分置在理论上设计得较为理想,但实际运行中却遇到了较多困难,原因在于:所有制产权结构越复杂,其运行的效率越低,这种体制安排的交易成本就越高。如果这一体制在运行效率和交易成本方面导致的损失,超过体制改革带来的效率改善所产生的收益,则这一体制改革安排,最终是与农业和农村经济的规模化、市场化和现代化,以及资金双向流动和搞活农村经济的初衷相矛盾的。

  

   农村宅基地三权分置产权结构,以及农民宅基地只能卖给本村农民、不能卖给城镇居民等体制安排存在的巨大风险在于:如果三权分置体制无法在将来有效运行,不得不继续向着土地要素和资产由市场交易配置改革,或者因规划变动政府征收可能同地同价补偿,则如果一些村民消息灵通,凭借自己实力或通过他人的财力支持在本村中提前大量低价兼并宅基地,可能造成许多农村居民财富的巨大损失,以及农村中土地资产集中和财富的两极分化。

  

   在各种要素相互组合和流程中,农村的耕地配置、建设用地配置与资金及劳动力要素流动、分配和配置扭曲。国内一些农业经济学家们提出,农村的耕地可以通过使用权的出租来吸引资金。然而,通过这样的方式,土地即使能够出租,但由于产权不明晰,也只能是短期行为,经营使用权的投资者,投入的是短期资金,而不是长期资金。前文也论述过,由于不能交易,土地无法抵押,信贷资金也无法进入。以农村土地为基本要素的第二、三产业,也由于上述原因,城镇的民间投资和信贷资金也无法进入。城镇资金因农村土地为不能由市场决定配置的资产而不愿向其投资,银行则因资产产权风险太高而长期不愿意贷款,政府下发了许多鼓励向农村农业投资和贷款的政策文件,但都难以得到有效落实。因此,农村和农业土地要素多余,而资金要素特别是固定资本部分因无法相匹配地进入而异常缺乏。

  

   在劳动、土地和资金的要素组合中,因土地不能交易,无法合理定价,实际占有土地的农民无法以市场经济的方式退出,加上向城镇迁移受到阻碍,从劳动力就业比例看,中国大陆比东亚其他一些国家或地区,高了近15个百分点(见表2)。

  

  

   从劳均耕地看,大部分农村地区的农业劳动力平均只有5亩地,而日本劳均耕地有30亩,韩国和中国台湾地区有21?22亩;从规模上看,美国25亿亩耕地,只有230万农民从事农业,而中国20亿亩耕地,有20944万劳动力就业于农业领域(见表3)。在中国的土地要素与劳动力要素之间,发生了严重的配置扭曲。

  

  

   从农村和农业劳动力与资本的组合看,由于土地不能够交易,无法定价估值,无法以法律许可的形式作为农业创业的资本,与日本、韩国和中国台湾地区农民以自己的土地为资本进行创业举办企业相比,中国大陆农民虽然也实际占有土地,但无资本可言,而城镇的社会资金和银行的信贷等,也因土地不能交易和定价的高风险,不能与土地(作为另一方资本)结合形成农村发展投入的资本组合。

  

   中国农村中尚有数以亿计的居民,2.05亿农业就业劳动力,1.5亿左右的第二、三产业劳动力。在城镇不稳定就业的农民工,随时可能回流农村。中国农村和农业中,劳动力要素多余,而资本要素极为缺乏。2017年,有5.6亿多人口的农村和2亿多就业劳动力的农业,投资只占全社会固定资产投资的5%左右,社会资金几乎不向农村和农业流入。反而如2016年,农村居民储蓄,仅通过农村信用合作社、农村商业银行、中国农业银行和中国邮政储蓄银行向城镇和非农业流出了3.2万亿元之巨。

  

   简言之,在中国的农业和农村中,由于土地不能交易,不能合理定价,因而不能转化为资本,也不能与城镇和银行的资金结合形成更紧密的农村经济资本,劳动力、土地和资本要素组合扭曲,使要素错配而形不成合力,如果这样基础的问题得不到解决,其他振兴农业和农村的举措再多,也会效果欠佳。

  

   (二)土地体制不同与农民财产性收入的多少

  

   一般农业经济和农村社会向市场经济和城镇社会发展的过程中,随着经济发展经历不同阶段,农村居民的收入中,在家庭收入方面呈现出以下几个特征:一是开始时以农业粮食种植收入为主,后来因种植业结构调整而使经济作物收入比例上升,再后来养殖业收入比重也有所提高;二是进入农业与务工收入并举的阶段,农业劳动力逐步地从农业领域退出,进入城乡第二、三产业就业,获得工资性收入,开始和前期收入流回农村居民家庭,后来随着年轻人外出务工比例的上升,他们的工资性收入回流农村家庭的比率和规模都趋于下降;三是从东亚经典模式的国家和地区看,农村居民开始或以土地为小额资本,或利用土地与外部投资结合创办企业,越来越多地得到创业资本收入,一些农村居民出租房屋和土地,土地股权入股,获得土地作为资本租赁和入股回报的财产性收入,还有一些居民,因从农村迁移到城镇创业、从业和居住,将自己的耕地、宅地卖出,获得财产出售收入,成为其到城镇中的创业资本和购买住宅的积蓄。土地,不仅使农民获得农业生产性的收入,更重要的是他们能够以地为本金进行创业和获得财产性收入。

  

   从日本、韩国和中国台湾地区的农村建设用地和农业用地制度看,它们大都经历了不同的阶段和不同的体制。初始阶段,通过赎买的方式,将一些集中度较高的土地大户的耕地,较为平均地分配给了农户,并且对于农业用地的交易,开始都进行了严格的控制,主要是担心土地兼并和农业土地过度炒作。对于宅基地等建设用地,交易限制要比农业用地少,有的是农用土地要由政府集中交易、增值收税,有的是农户交易、政府收税。农业用地转为非农业建设用地,需要符合地方政府的规划管理。

  

   在农业机械化、化学化、水利化、电气化,以及农业技术进步较快速的现代化进程中,小规模农业的问题在于,粮食等生产没有达到规模经济效应,在农业产品国际竞争中处于劣势,政府对于小农经济的财政补贴越来越多,农民农业收入相对越来越低,而且由于农业低收益,也出现了农用地撂荒的现象。就日本、韩国和中国台湾地区农村土地制度的变化看,在进行了“耕者有其田”的初次改革后,经历工业化、城市化、市场化和经济国际化,后来都进行了二至三次改革:适应农业现代化和人口城市化的要求,放宽和促进农业用地的流转集中,先是推行农用耕地的委托信用经营,在符合规划的前提下更加放开非农业建设用地的交易。在这种土地产权结构和配置方式下,农民不仅可以得到农业规模经营带来的收入增长,也可以更多地获得土地为本的财产性收入。而中国大陆的农村居民,则因土地的不可交易性,无法合理定价,失去了非常重要的一部分与土地有关的财产性收入。

  

   (三)农村居民财产性收入多少与宏观经济供需平衡

  

   从城镇与农村居民的收入来源看,农村居民从农业中获得的收入比例下降,其务工收入与城镇居民的工资收入相比,呈现水平低和不稳定的特征。城镇居民可以通过以大换小、以旧换新、异地换房、投资增值等交易方式,获得住宅交易性财产收入;而农民的住宅不能出售,宅基地不能建设多层住宅,即使建设了也不能销售。城镇居民因为人口向城镇集中,特别是农民工向城镇流动,可以向流动和常住人口提供出租服务,获得租金收入;而农村居民的住宅庭院,对外租住需求较小,而一些旅游地区有游客入住,也受到一些行政部门的干预,有各方面的市场准入限制。城镇居民可将住宅投资和出租获得的收入,用以再投资和作为创业本金,也可以进行抵押以从银行获得资金,注入创业的资本;而农村土地不能抵押获得资金,也不允许以土地资产折价入股,或者以折资本金开办企业,因此也就得不到以财产为本而创业或再投资的收入。农村居民的土地,从农村土地转移成城镇用地时,其用途改变形成的价值溢出和土地收入,没有让农民获得,基本上收入到地方政府预算。农村居民土地因交通、其他设施、稀缺等因素形成的价值增值,不能通过市场交易而获得增值收入,而城市居民的住宅等资产,通过地方政府饥饿供地法、交通位势变化、生态环境改善等形成的价值增值,可以由交易而实现他们房地产增值所得的收入。

  

   实际上,除了非农业投资经营、农业生产、工资性收入之外,更重要的是财产和财富的多寡,是居民消费支出的重要基础。负债合理,自有房地产资产和财富雄厚的居民,在生活消费支出方面,没有后顾之忧;而自有资产和财富微薄的居民,其收入需要考虑防范大病、教育、失业、养老等的大额和未来开支,消费水平要低一些。从改革开放以来居民投资的实践看,房地产等财产性投资和收入,通常要比农业生产、外出劳务和固定工作等收入多得多,有财产性收入并且占收入比例较高的居民,对消费的支付能力要强得多。因而,城乡居民收入差距中,除了农村居民农业、务工劳动收入与城镇居民固定工作收入有差距外,差距更大的成因来自财产能不能定价交易造成的财产性收入差距。

  

从表4可以看出,1998年实行土地有偿出让政策后,到2018年,地方政府征用土地4500万亩左右,出让得到的土地财政收入合计为430950.7亿元。其中分配给农民的数据没有统计,笔者估计最多不超过5%。如果允许市场交易,政府收30%的税,则农民应分而未能分配得到的土地收入为30万亿元。(点击此处阅读下一页)

进入 周天勇 的专栏     进入专题: 使用财产权   使用年期   行政限制交易  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/120320.html
文章来源:《学术月刊》2020年第2期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统