周天勇:深化土地体制改革与理顺经济运行

选择字号:   本文共阅读 497 次 更新时间:2020-03-05 22:22:33

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周天勇 (进入专栏)  

   2018年,城镇商品住宅保有量为379.6亿平方米,当年每平方米销售价格为8737元,同比上涨14.75%,仅住宅价值总额就达到331.7万亿元。另外,还有150亿平方米的商业、金融、行政、事业等用房,若每平方米按照8000元计算,价值为120万亿元。因此,城镇住宅和其他房屋总价值为451.7万亿元人民币。从2001?2017年的数据看,住宅销售额占GDP的比例在6.6%到13.78%之间。可以看出,土地价格暴涨,导致住宅建设规模扩大并价格上涨,这对于GDP的贡献还是很大的。

  

   住宅建设和销售作为国民经济景气的支柱,需要有持续的居住使用市场需求为基础,才能保持住宅的价值。但是,2017年中国城镇户籍居民约5.84亿人,户均人口如果按照3人计算,以每人平均40平方米计,240亿平方米住宅即可满足需求;城镇还有约2.24亿人的非城镇户籍常住人口,其中相当一部分人口在农村中有住宅,而且可能是青年进城市老年回乡村。即使将居住6个月以上的常住人口算作需要提供居住的人口,考虑到其与城镇人口在居住面积和条件方面存在差别,45亿平方米住宅可以满足非城镇户籍居民的居住需求。如此一来,城镇住宅现有存量已过剩88亿平方米,而2017年时在建住宅还有53.6亿平方米,新开工12.8亿平方米,如果全部建成再加上现有存量,城镇住宅将达440亿平方米,按照人均40平方米计算,可以满足11亿人口的居住需求。由于计划生育时间太长和力度太大,未来人口增长中,少子化和青年人口相对收缩,生育率较低,出生率处于低位,而老龄化加速,死亡率上升。这将导致住宅的需求增长力越来越弱。因此,城镇住宅供给过剩将会越来越严重。也就是说,中国对城镇土地的这种行政极端性交易,推动了土地和住宅价格的快速上涨,使得住宅等投资盈利率不正常地远高于制造业投资和其他领域的投资盈利水平。而住宅投资的高盈利性,又导致了住宅作为保值和盈利资产的投资性需求旺盛,使资源不合理地流入房地产业,形成了城镇泡沫性的GDP。

  

   从这一节的分析可以看出,农村和城镇国有企业中的土地,由于不能由市场交易,或者是由政府低价和无偿划拨,土地价值被隐匿。而农村向城市配置的土地,却由于土地从农村由地方政府行政性的一家“购买”和由地方政府一家向千家出让,导致价格快速上涨。

  

二、土地交易扭曲影响效率、收入和供求平衡

  

   有部分学者认为,虽然农村土地不能交易,不能依靠供需进行定价,导致其没有价格表达,但这不影响农民种地、养鱼、建厂、居住等生产和生活,土地照样可以联产承包和家庭经营。如果允许土地交易,就会出现土地集中,产生地主;而土地不让交易,可以防止农村的土地兼并和两极分化。不让农民、城市居民和企业到农村买卖土地,可防止流离失所,一旦外出务工农民在城镇没有工作时,不会使其失去家乡的生产资料,土地是他们回乡的保障。这是一种古代农业经济和农村社会时代的思维,与现代的城市化、工业化和市场化的客观规律及趋势格格不入。这种思维定式下安排的土地体制、制定的土地政策,造成了显著的效率损失,阻碍了农业大规模生产现代化,极大地损害了农民财产性收入的获得,也因农村土地财产不能通过市场方式退出而严重拖延了城市化进程。论述的这些土地体制是从香港学习引进的。而从香港发生的房地产业挤压制造业空心化、收入房价比失衡和青年人高失业率等问题,其诱发原因则无不与这种土地体制有关。

  

   (一)农村农业劳动力、土地和资本要素组合扭曲

  

   在国民经济主要的四大投入产出要素中,土地要素配置受到的行政干预最严重,使国民经济运行发生失衡,土地要素的配置效率长期低下,削弱了经济增长应有的动能。

  

   20世纪80年代初,中国农村最重要的改革,就是将绝大部分社队土地的集体所有、占有、使用,改革为农户联产承包。土地制度改革分户后,激发了农民从事农业的积极性,从过去的“上级计划种植、出工不出力、粗放管理、统购包销”,逐步转变到农户为了自己的切身利益去劳作,细致耕作,按照市场需求调整一部分种植结构,农业的效益和农户的收入最终都得到了改善和提高。然而,由于中国人多地少的国情,本来户均土地数量就不多,当时为了分地的公平,将近地远地、肥力好地差地、坡地平地、水地旱地搭配分给农户,这样导致土地的小块化和碎片化特征非常明显。随着化肥农药替代农家肥和人工除草,机械替代人工耕地、播种、收割、脱粒等作业以及水利设施扩大,加上国外进口规模化生产的农产品的竞争,以前小规模、碎片化的土地农户经营方式,已经不适应现代农业的发展。

  

   在正常的市场经济条件下,农户可以就不同的地块,以不同的市场价格相互买卖合并,将自己经营的碎片化的土地整合到一处,适当提高其经营土地整体性的规模;一些农户家中劳动力拟创业,可以将土地抵押或者出售,获得小本资金,兴办中小企业,加上家庭中其他劳动力从事非农业,整体上退出农业;一些有从事农业经验、技术和市场的农户,则从拟退出农业的农户手中并购土地,使自己的农场规模化,获得规模递增带来的经济收益。这样,愿意从事农业的农户和退出农业而转为其他业态的家庭,都获得了土地要素配置改善(即帕累托最优)带来的利益。

  

   但是,只要土地不能交易,土地要素就无法进行这样的帕累托改善。之后,政策不断调整,允许农户可以出租流转耕地,再后来又在体制上改进为集体所有权、农户承包权和承租者经营权三权分置结构。这样的体制安排,既避开了修改农村耕地承包法,又不会使农户失去对自己承包土地的占有权,还可以使耕地流转起来,实现规模化经营。比起原来的耕地集体所有、农民承包结构体制,这是一种进步,至少可以使耕地流转和集中,能够实现规模化经营。

  

   然而,经过这样的改革,土地使用财产权确权后,占有和使用的土地并不能够在市场上交易,因此,出租流转并没有构建耕地完整的价格形成机制。由于是出租流转,耕地使用权是从一年到多年不等的出让,并且许多农户并不愿意将耕地较为长期地出租给承租者,如果某年承租者的利润较高,出租者会后悔甚至毁约。承租者要在保持和扩大耕地规模经营时,同多个出租者进行一对一谈判,在建设农场的年份中要进行多次一对一谈判,谈判不成功和毁约的不确定性很高,投资和经营的风险很大。由于是短期使用权的流转,不是长期的财产使用权的转移,承租者主要考虑土地肥力、机械、水利和其他设施条件等,如果投入大、回收期长,与短期的承租不匹配,承租者就不愿意投资建设,而是尽量消耗肥力,以最小的投入,获得短期最大的利益。各级政府和各个政府部门对微利和亏损的小规模农业都有各种各样的补贴,在三权分置的格局下,许多款项在县级政府及各部门、镇政府、村集体、承包户、生产经营者六个环节进行截留和层层分配,特别是种粮补贴等,到底是给承包者,还是给经营者,成了较为复杂的博弈。

  

   假如耕地使用财产权确权,使用年期延长,耕地允许交易,耕地就有价格,就可以买卖。然而,在集体所有、承包户占有和承租者使用的三权分置下,土地如何成为资产,如何能够吸引农业投资者投入,如何又能够抵押获得信贷资金?如果耕地不能交易,就存在着不可逾越的障碍:确定不了耕地的价格,投资和信贷无法确定股权和抵押贷款的价值比例;企业投资有无法退出的危机,信贷债权抵押物也有不能变现的风险。这种不能市场定价和通过交易退出的耕地,对于投资者和信贷债权人来讲,是风险极高的资产。另外,即使某一天允许耕地可以交易,在耕地三权分置的产权结构下,交易、投资和抵押的是集体的所有权,还是农户的承包占有权,或者是承租者的使用权呢?换言之,承租者要建设现代化的农场,而投资者和银行能给承租者的耕地使用权进行注资和发放信贷吗?

  

   有学者研究认为,在三权分置的土地上,进行银行贷款的操作非常困难。土地经营权抵押权属复杂、价值评估难、处置变现难。土地经营权的价值评估多少,决定了可抵押融资贷款的额度。然而,由土地经营权的权属关系所决定,不仅建立一套统一的价值评估体系十分困难,而且实践操作也十分困难。(1)农地由于区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同,其价值的差异极大,客观、准确核定价值不仅很难,而且支付的成本极高。(2)土地经营权集中的一块规模化农地,因流转方式、期限、租金支付方式的不同和权属关系的复杂,增加了土地经营权准确评估价值的难度。例如,在经营权集中的一块土地上,往往集中了若干个分散承包农户的经营权,有的可能是以出租、转包方式进行的流转;有的是以转让、互换方式进行的流转;有的是物权性流转,有的是债权性流转;有的流转期限长(如10?20年)、有的流转期限短(如3?5年);有一年支付一次租金,有根据流转的期限一次性支付租金,这些因素均对经营权的价值产生非常大的影响。加之土地经营权评估的公益性强、收益低、要求高,一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入,造成评估机构和人员的缺乏,从而影响土地经营权抵押贷款的实施。

  

   当抵押人到期不能归还贷款而发生抵押物处置情况时,应该如何处置变现土地经营权也是实践操作中的难题。抵押人在用土地经营权向金融机构申请贷款时,金融机构获得的只是土地一定期限的经营权,由于金融机构不具备农地生产经营的技能,一旦出现抵押违约情况时,只能通过经营权的再流转进行变现以清偿贷款。抵押担保资产的共同特征就是易于流通变现,农地经营权作为抵押担保物也应当符合这个特征。然而,目前的现实情况是,中国并没有建立起完善的土地产权流转交易市场,金融机构在进行土地经营权变现时需要花费大量的时间和精力去寻找流转对象,并且在短期内还很难找到与之匹配的农户或经营主体,无疑使金融机构处置抵押物的成本增大。另外,土地变现还涉及与承包农户的关系,如果承包户有不同意见,处理起来难度更大。由于这些难点,目前金融机构参与土地经营权抵押融资的意愿并不高。

  

   关于农村居民的宅基地,有关部门提出,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。时任国土资源部部长姜大明认为,这是一项重大的理论和实践创新,并强调城里人到农村买宅基地这个口子不能开。

  

   农村宅基地的所谓三权分置设计,遇到更麻烦的操作和实践问题在于:

  

   首先,城镇居民住宅资产与农村居民宅基地资产的交易市场不平等。城市居民的住宅资产,可以在全国性的市场上进行交易,而农村居民的宅基地不能卖给城镇居民,只能交易给本村人或者农民。这是一个不平等和购买力强弱不一的市场,一块相同面积的土地,若是城镇居民的住宅资产,则可能卖出500万元;若是农村居民的宅基地,则可能只卖出5万元。结果可能是农民得到的利益减少。

  

其次,从宅基地三权分置的交易机制看,只能买卖第三层的使用权,如果有一天宅基地资格权所有者反悔,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《学术月刊》2020年第2期

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