宋小宁 佟健: “懒政”、综合政绩考核与政府机构改革

选择字号:   本文共阅读 347 次 更新时间:2019-12-27 00:19:41

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宋小宁   佟健  
经济、民生、扶贫、平安建设、工作评价指标的权重占比分别为22%、19%、6%、25%、28%,经济指标权重和民生指标权重只相差3%。亳州市作为一个欠发达地区的地级市政府,政绩考核制度中经济指标和民生指标权重相差无几,这说明中组部的综合政绩考核制度得到了不折不扣地贯彻执行。

  

   四、综合政绩考核制度与地方官员的“懒政”

   综合政绩考核制度使地方官员面临两难选择,因为其承担的一揽子任务中,既有相互促进的,也有相互冲突的。按照信息经济学中的多任务委托代理理论,当代理人面临相互冲突的多任务时,会降低总努力程度,因为在一个任务上的努力会导致另一个任务绩效变差(Holmstrom & Milgrom,1991;Bond & Gomes,2009)。要解决代理人面临的任务冲突问题,应该将相互冲突的任务交由不同的代理人承担。而在综合政绩考核制度中,相互冲突的几类任务权重相当,民生、环保和GDP的权重相差无几。这使地方官员顾此失彼,一项任务上政绩加分很可能以另一项任务上政绩减分为代价,做与不做一个样,“懒政”就会成为不少官员的理性选择。

   近年来,中央推进供给侧结构性改革,希望提升经济增长质量,实现经济可持续快速增长。经济增长质量提升有利于长期经济增长,但是地方官员的任期是短期的,其理性计算主要着眼于短期行为。具体而言,在供给侧结构性改革过程中,地方官员主要面临以下两类冲突任务。

   (一)供给侧结构性改革与就业保障之间的矛盾

   解决就业关系到社会稳定和精准扶贫,这是头等大事。供给侧结构性改革中的“去产能”“去库存”“去杠杆”“降成本”“补短板”会涉及大量原有企业职工下岗。民革中央在2016年的全国政协会议上作出《关于多措并举,做好去产能过程中人员安置工作的提案》(11),指出“近年来中国经济进入新常态,经济增速趋缓,供求矛盾日益突出。中央政府提出以供给侧改革来缓解这一矛盾,改革过程中预计将产生近1000万的劳动力转移,将对就业、社保、劳动供求双方造成巨大的压力”。以武汉钢铁集团为例,8万员工只留下3万人,裁员高达5万人,超过员工总数的一半,新华网报道的题目为“武钢去产能之殇:分流减法与供给侧加法间艰难抉择”(12)。这些下岗职工大多是4050人员,年龄和技能都不足以让其再找到一份谋生的工作。此外,“补短板”意味着技术升级,先进机器设备会替代简单人力劳动,操作和研发这些先进设备需要的是高端人才,技能和知识落后的员工很难操作这些设备。总之,“去产能”和“补短板”都会导致大量低技能劳动力失业。

   在供给侧结构性改革的背景下,地方政府官员在促进就业上面临巨大挑战。一方面,既不能通过增加投资的老方法来促进就业,同时还要完成供给侧结构性改革。另一方面,我国的社会保障体系仍然不完善,不足以保障这些下岗职工有基本的生活保障。郑秉文(2016)的研究发现,2015年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额(即“空账”)达到4.7万亿元,而当年城镇职工养老保险基金累计结余额只有3.5万亿元。这表明城镇职工基本养老保险制度中的资产和负债的缺口很大。面对供给侧结构性改革和解决就业的双重政绩考核,地方官员既没有经济手段也没有社会保障手段来解决供给侧改革产生的失业问题,这就意味着他们缺乏推动供给侧改革的动力。

   综上,在综合政绩考核制度下,官员推进供给侧结构性改革的动力不足。综合政绩考核制度下,GDP权重指标大大下降,通常低于50%,且更加注重经济增长质量。而地方官员的任期通常低于5年,短期内提升经济增长质量要难于提升经济增长数量,因此官员提升经济增长质量的努力程度会下降,这是“懒政”的一个原因。此外,就业、民生、环境保护、社会稳定等指标权重增加。这些约束性指标通常有利于长期经济增长,但不利于短期经济增长。在短暂任期内,地方官员完成这些约束性指标常以牺牲短期经济增长为代价,完成这些约束性指标的努力程度也不会太高。在综合政绩考核制度下,去产能、去杠杆和稳增长、惠民生存在一定冲突性。因此,基层地方政府实施供给侧改革动力不足,担心顾此失彼。

   (二)财政压力与控制地方债务的矛盾

   供给侧结构性改革要推行“三去一降一补”的政策,即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。这五大任务的完成需要充足的地方财力保障,但是这五大任务不仅会在短期内减少地方税收收入,任务的完成还需要财政增加对相关领域的投入。“去产能”“去杠杆”直接减少地方税收收入,“降成本”“补短板”则需要地方财政加大投入。“一减一增”大大增加了地方财政压力。此外,经济新常态下地方财政收入增速明显放缓也加大了地方财政压力。2017年地方财政本级收入增长7.7%,而2012年增速为16.2%(13)。2017年增速不到五年前的一半。除了税收收入,地方政府还可以通过债务融资,但地方政府举债日益受到严格限制。国务院在2014年已经发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(14)明确规定,“把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核,金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保。”2018年中央经济会议的“三大攻坚战”之一是防范化解重大风险,重点是防控金融风险。控制地方政府债务是防范金融风险的重要组成部分。在这种情况下,地方政府面临推进供给侧结构性改革的财政压力和控制地方政府债务两个相互冲突的任务,理性反应就是选择“懒政”来应对冲突的任务。

  

   五、综合政绩考核与机构改革

   综合政绩考核制度是政府职能从经济建设为中心变为全面均衡发展的具体体现。将地方官员政绩考核制度从GDP为主转变为综合政绩考核,这会从施政理念上影响地方官员的认识。但是,理念的影响是弱激励,利益的影响才是强激励,官员追求的主要利益是政绩考核绩效。解决地方政府官员“懒政”的政策措施不能仅停留于理念教直的层面,还需要着眼于制度改革。

   综合政绩考核制度与当前的纵向政府机构职能不配套,这是当前部分地方官员“懒政”的直接原因。两者不配套的主要表现在于,基层政府承担了过多相互冲突的任务,一项任务绩效得分要以另一项任务绩效减分为代价,官员的理性选择即是“懒政”。历次政府机构改革大都缺乏纵向政府机构改革,主要集中于同一级别政府内部的横向机构改革。一级政府内部横向职能部门的改革,主要采取大部制的方式。大部制改革的主要目标是精简机构和降低部门间的协调成本,并非是激励官员履行职责。其中的典型代表是国务院机构改革,迄今共进行了七次,国务院由1982年的100个部委缩减为2013年的26个部委。2018年的国务院机构改革,正部级机构减少8个,副部级机构减少7个。国务院机构改革后,各省市纷纷效仿,主要的形式还是大部制改革,纵向政府机构改革从未成为历次机构改革的重点。地方政府职责是地方官员政绩考核制度制定的前提。地方官员政绩考核制度是依据政府职责制定的,目标是激励官员履行政府职责。当地方政府职责中的任务相互冲突时,综合政绩考核制度的实施可能造成“懒政”现象。

   要从根源上解决“懒政”问题,需要实施与综合政绩考核制度配套的纵向政府机构改革。需重新分配中央、省、市、县各级政府的职责,尤其应缩减基层市县政府承担的职责范围,分离冲突严重的任务,将其由更高层级政府承担。换言之,尽量降低市县政府承担任务职责的冲突程度,将冲突严重的一类任务由中央和省级政府承担。具体的实施方式可以采取属地化管理与垂直管理相结合。增加垂直管理部门的数量和职责,由中央或省级政府派出机构驻在市县履行职责。具体而言,社会保障、环境保护、质量监督、安全生产等职能应由中央和省级政府承担。这样做的好处有两点:一方面,社会保障由中央或省级统筹可以缓解供给侧结构性改革导致的失业问题,因为中央和省级政府更有财力为结构性失业提供保障;另一方面,环境保护、质量监督、安全生产由中央或省级政府统筹可以缓解政企合谋问题(Nie & Jia,2017)。这三项任务与地方经济发展目标冲突,且三项任务的政绩考核指标不易准确测度,市县政府有动机也有条件在这些任务上“懒政”。通过将这些任务的职责赋予省级政府或中央政府,通过垂直管理的方式可以部分解决“懒政”问题。此外,高铁网络的建成和网络通信技术的极大提升,也降低了垂直管理机构开展工作的交通和通讯成本。以往采取属地化管理的一个制约条件就在于交通和通信技术所限,不得不把某些本应属于更高层级政府的职责赋予基层政府,现在这个制约条件已极大缓解。

  

   六、结论与政策建议

   十八大以来,中央既运用“八项规定”整治作风,又通过反腐败严肃法纪,地方政府廉洁状况大为好转。正如十九大报告所言,“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”但是,有些地方确实出现了“为官不为”等“懒政”现象。“懒政”是一种隐形腐败,它在形式上虽然没有违反任何法纪,实质上却危害性很大。目前,解决官员“懒政”的治理策略集中在督查问责上,对“懒政”的涉案官员给予严厉的党纪和政纪惩罚。这些惩罚多采取运动式的作风建设手段,较少从制度根源上寻求解决办法。这些运动式的惩罚举措尽管会给官员带来压力,使其在工作中更加努力,可以在短期缓解“懒政”问题,但是运动式整风过后,官员可能又回归“懒政”状态。

   本文致力于从制度根源上分析“懒政”现象的原因,并提出相应的治本之策。基于多任务委托代理理论,本文认为,“懒政”源于地方官员的综合政绩考核制度。因为综合政绩考核制度降低GDP指标权重,提高民生福祉和环境保护等非经济指标权重,而经济指标和非经济指标既有一致性,又有冲突性,当冲突任务的权重相近时,“懒政”对于地方官员而言就是理性选择。具体言之,地方政府官员作为上级政府的代理人需要完成上级政府分配的多个任务,既要完成实施供给侧结构性改革的经济任务,也要完成保障就业的社会任务,而这些任务之间存在冲突。一方面,经济改革上要“去产能”,另一方面,社会保障上要保就业。而“去产能”可能导致结构性失业,失业可能引发群体性事件。面临两类冲突任务,地方政府官员维持现状是最优选择,这就是“懒政”的制度根源。综合政绩考核制度对于扭转官员一切以“GDP”为中心的政绩观的确具有重要意义。但是,政绩考核指标之间的冲突加剧了地方官员“懒政”。

   因此,要解决“懒政”问题,就必须推进与综合政绩考核制度改革配套的政府机构改革。需要重新分配纵向各级政府机构的职责,减少基层政府承担任务的冲突程度。将冲突严重的一类任务分离出来,由更高层级的政府承担。具体而言,中央和省级政府应承担更多的职能,减少市县级政府面临的冲突任务。需要重新划分中央、省、市、县四级政府间的职责,分离出冲突严重的一类任务,由中央或省级政府垂直管理。在实施方式上,采取垂直管理与属地化管理相结合的方式,实现各级政府机构的权责一致。其中的重要内容是社会保障制度改革,应通过中央政府和省级政府履行这一职能。这可以实现全国统筹,消除劳动力流动的障碍,又能够降低基层政府推进供给侧结构性改革时面临的社会保障压力,为地方政府开展供给侧结构性改革创造良好环境。

   ①2015年李克强总理在十二届全国人大三次会议上的《政府工作报告》。

   ②中国新闻网,李克强总理答记者问。http://www.chinanews.com/gn/2015/03-15/7129773.shtml。

   ③详细案例见《国务院办公厅关于督查问责典型案例的通报》(国办发[2017]53号)。

   ④十九大报告。

   ⑤《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。

   ⑥十八届三中全会公报明确指出“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。

   ⑦具体见文章第三部分的制度背景。

   ⑧新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2013-06/29/c_116339948.htm。

   ⑨河南省发改委官网http://www.hndre.gov.cn/ar/20150917000034.htm。

   ⑩亳州市政府官网http://xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/59e41dd7da3293564603cd94.html。

   (11)人民网http://politicspeople.com.cn/nl/2016/0303/c1001-28167086.html。

   (12)新华网,http://news.xinhuanetcom/fortune/2016-05/08/c_128967388.htm。

   (13)财政部网站,“2017年财政收支情况”。

   (14)中国政府网http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《经济社会体制比较》 2019年02期

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