肖洋:竞争性抵制:美国对“冰上丝绸之路”的拒阻思维与战略构建

选择字号:   本文共阅读 362 次 更新时间:2019-12-13 08:51:59

进入专题: 特朗普政府   冰上丝绸之路   拒阻战略   北极航道  

肖洋  

   奥巴马执政期间,美国政府增强了对北极事务的战略关注与资源投入,于2013年5月出台了《北极地区国家战略》,是为美国首份国家北极战略文件。奥巴马政府积极推动《北极地区国家战略》的实施,在短短3年内,北极问题就上升为美国决策层的政治优先事项。显然,奥巴马政府致力于重塑美国作为“北极大国”的身份。

   在过去的150多年中,开发北极资源是历届美国政府北极战略决策的核心内驱力,他们都将政治目标聚焦在经济发展和竞争力提升之上。其中有两个例外:一是冷战期间,美苏地缘战略冲突阻碍了北极经济开发进程;二是奥巴马任期内,北极环境变化与北极经济发展产生了激烈冲突。奥巴马之所以一方面努力增强美国在北极的战略存在,另一方面又对北极经济开发采取相对稳健甚至保守的政策立场,原因有二:一是通过打“环保牌”提升美国在北极治理中的软实力。奥巴马政府利用美国作为北极理事会轮值主席国的契机,大力倡导以北极气候变化为核心的“美国议程”,围绕黑碳减排、船舶防污等北极环保议题开展了一系列双边与多边合作,积极推进北极气候治理与环境保护的进程,树立美国绿色开发北极的优质国际形象,有效缓解了来自俄罗斯和加拿大等传统北极大国的战略竞争压力。二是将北极环境与国内政党政治相挂钩,夯实自身的执政基础。奥巴马将气候变化列为美国的核心利益,坚持“北极环保优先于经济发展”的基本立场,这不仅使得北极环境保护在美国国内政治议程中的地位不断抬升,奥巴马提出的“绿色经济运动”(Green Economy Act)也获得纽约州、密歇根州等民主党“铁票仓”和环保组织的支持,促使其在卸任前签署了阿拉斯加北极近海石油开采禁令。

   特朗普上台后,一方面延续历届总统高度关注北极事务的政策立场,另一方面,则大幅调整北极战略规划,以支撑其“美国优先”战略的施行。在如何处理奥巴马政府留下的“北极遗产”问题上,特朗普采取选择性继承的策略:一是从地缘战略层面出发,继承了“北极是美国重要战略边疆”和“美国是北极大国”的认知定位,将北极与“印太战略”进行地缘链接。二是从实用主义出发,奉行气候怀疑主义,认为奥巴马高估了气候变化对美国核心利益的威胁,而美国北极领土的经济发展,才是关乎美国能否有效利用北极战略资源的核心问题。三是从政党政治博弈的层面出发,通过振兴阿拉斯加经济,巩固其作为共和党票仓的选民基础。

   需要指出的是,巩固美国与北极领土的经济联系,尤其是振兴阿拉斯加经济,促使特朗普政府采取“经济发展优先于北极环保”的政策立场。石油与天然气产业是阿拉斯加的经济支柱,长达1200千米的“跨阿拉斯加管道系统”(Trans?Alaska Pipeline System),将阿拉斯加北冰洋产油区与美国本土炼油厂联系起来,累计输油量近千万吨。经过多年开采,阿拉斯加陆上油田日趋枯竭,该管道系统近75%的输送能力闲置,面临无油可运的困境,若不开发新的油源,阿拉斯加的能源主导型经济将彻底崩溃。但由于阿拉斯加北部近海的油气资源丰富,美国政府在楚科奇海(Chukchi Sea)、波弗特海(Beaufort Sea)分别发放了460份和147份石油勘探区块租约,已探明石油储量分别为150亿桶和80亿桶。例如,2016年10月,美国油气勘探公司凯罗斯能源(Caelus Energy)在史密斯湾(Smith Bay)浅水区发现60亿桶油田,计划投资10亿美元建立新的输油管道,与跨阿拉斯加管道系统相连。2017年3月,西班牙雷普索尔石油公司(Repsol)在阿拉斯加北极国家野生动物保护区(Arctic National Wildlife Refuge)发现储量12亿桶石油的轻质油田。上述两大新油田的发现,有助于延缓阿拉斯加石油产量下滑的趋势,缓解阿拉斯加的财政困境。但奥巴马任期结束前,以保护北极生态环境为名,强行将阿拉斯加北极国家野生动物的4.9万平方公里土地以及毗连的波弗特海和楚科奇4万平方公里大陆架海域划设为油气禁采区,而阿拉斯加新发现的油田大都在这个区域内。因此特朗普上台后,认为阿拉斯加的经济安全高于环境安全,致力于取消这一禁令。

   北极环保议题向经济方向的发展,早已超出伦理、社会发展和人类福祉的范畴,成为一个涉及美国国家安全的世纪之辩。2017年4月28日,美国政府颁布《美国优先离岸能源战略》(America First Offshore Energy Strategy),作为特朗普百日新政的收官之作,这份行政命令的最大特色在于,推翻了奥巴马政府先前设置的海洋环保法令,重启阿拉斯加北极近海的油气开发。在2017年5月北极理事会费尔班克斯峰会上,美国前国务卿雷克斯·蒂尔森(Rex Tillerson)提出美国北极政策优先考虑经济利益而非环境保护,此言论被广泛认为是对“特朗普经济学”的公开背书。虽然特朗普政府的北极战略,表面上充满了务实、利己的现实主义色彩,在某些方面甚至与奥巴马政府的北极政策相左,但是战术层面的政策躁动,往往是为了掩盖战略层面的深谋远虑。美国政府北极战略的嬗变,绝非源自领导人标新立异、好大喜功,而是在北极治理大变局和重振阿拉斯加经济的双重压力下的必然结果。经济重振的阿拉斯加,已然成为美国对华拒阻战略的地缘锚点。因此,只有从美国霸权延续的视角看待其北极战略的布局,方能洞悉“特朗普经济学”背后的安全深意。

   2.2美国对“冰上丝绸之路”实施拒阻战略的布局设计

   特朗普执政两年来,将“美国优先”思维扩展到了北极地区。促进阿拉斯加经济振兴、捍卫美国的北极利益、提升美国在北极地区的主导权,成为其北极政策的核心内容。经过一系列的战略调整,特朗普政府从战略安全、政治安全、军事安全、经济安全、科技安全等五个方面进行布局设计,为美国实施拒阻战略构建了较为清晰的策略体系。

   第一,在战略安全领域,将北极抬升为美国全球战略的重要支点,推动“亚太战略弧”向印度洋、北冰洋进行双向延展,构筑印—太—北“三洋盟友体系”。为了遏制中国与欧洲、非洲的海上贸易通道,特朗普政府于2017年12月提出“印—太战略”,将“亚太再平衡”战略构想延伸到印度洋,次月中国政府正式提出“冰上丝绸之路”,北极航道有望成为中国新的能源供给链和中欧海上物流新通道。中欧、中俄海运贸易将通过日本海和白令海,日本和阿拉斯加已然成为能够扼守“冰上丝绸之路”海运通道的两大地缘战略枢纽。对此,特朗普政府开始加大在北极地区的能力建设,开启“亚太再平衡”战略的二次延伸。如今,美国政府以亚太地区为核心,向西延伸至印度洋,向北延伸至北冰洋,构筑“印—太—北战略弧”,推动“印太战略”向“印太北战略”转型,借助其盟友体系与海外军事基地,逐渐构筑由阿拉斯加—阿留申群岛—日本—韩国—关岛—新加坡—迪戈加西亚岛军事基地为支点,以印度、新加坡、澳大利亚、日本、加拿大等盟友为依撑的“C型”对华包围圈,通过封堵中国海外贸易通道的方式来迟滞中国的经济发展。

   第二,在政治安全领域,提升美国在北极地区国际组织中的话语权。《美国国家安全战略》在“多边论坛中取得良好成果”一节中,提出“美国必须领导和参与制定影响美国利益与价值观的多边机制安排,包括互联网、外太空、北极等领域”。特朗普政府延续了奥巴马政府制度性参与北极治理的政策理念,在参与北极理事会这一北极治理重要平台的路径选择上,采取了具有两面性的政策立场:一方面主张北极理事会应制定出符合北极八国共同利益的国际规范,另一方面则要求这些规范不能影响美国的主权。在俄罗斯、加拿大的竞争压力面前,特朗普政府认识到北极理事会是美国重塑北极制度性霸权的重要场所,通过北极理事会塑造“北极国家治理北极”的合法性,实现“北极内部门户开放,北极国家利益均沾”的策略,是符合美国当前国力现状的理性选择。因此,2018年10月3日,美国与其他北冰洋沿岸国家共同签署了具有强制约束力的《防止在北冰洋中部公海进行无管制商业捕捞的协定》(Agreement To Prevent Unregulated Commercial Fishing on the High Seas of the Central Arctic Ocean),减少了外国船只在美国专属经济区以外进行渔业捕捞的机会。美国于2009年禁止在阿拉斯加以北的美国专属经济区进行商业捕捞。 同时,美国借助在北极理事会中的成员国地位,对中国参与北极进行无端指责、颠倒黑白。例如2019年5月7日,美国国务卿蓬佩奥在第11届北极理事会部长级会议上公开指责中国或利用在北极的民事存在来加强军事存在,并声称中国在北极没有任何权利。

   第三,在军事安全领域,将海岸警卫队作为维护美国北极权益的核心保障。海岸警卫队在保障美国北极领土安全稳定方面发挥着支柱作用,担负着美国北极航运、海空搜救、环境保护、国土防卫等职责。特朗普在2018年7月1日举行的海岸警卫队领导权交接仪式上,盛赞在海岸警卫队总司令保罗·祖康夫特(Paul Zukunft)的带领下,“海岸警卫队捍卫着美国的北极利益,成功启动了北极海岸警卫队论坛(Arctic Coast Guard forum),以确保美国军队能够在北极地区具有远程投送能力。”为了进一步提升美国在北极地区的军事实力,按照《美国国家安全战略》的规划,特朗普政府制定了一系列维护北极安全的军事举措。一是增大对海岸警卫队的军费投入,大力支持北极地区的军事装备更新。特朗普政府承诺将在2019年的军费分配中,优先满足海岸警卫队的经费需求,用于购置新的军事装备。例如,2018年4月11日,美国国土安全部长克尔斯滕·尼尔森(Kirstjen Nielsen)在2019财年总统预算听证会上申请19亿美元用于升级海岸警卫队的装备,包括购置一艘海上巡逻舰,四艘快速反应舰。特朗普批准为海岸警卫队拨款7.2亿美元,用于建造美国近40年来首艘新型重型破冰船,确保海岸警卫队拥有世界最先进的极地装备。二是提升阿拉斯加军事基地的整体防卫能力。更新埃尔门多夫空军基地(Elmendorf Air Force Base)的战斗机与远程预警机,提升北极军事基地与太平洋司令部的战略协调能力。在费尔班克斯(Fairbanks)附近的艾尔森空军基地(EielsonAir Force Base)驻扎两支F?35战斗机中队,以提升美国在北极地区近距离空中拦截能力。扩建安克拉奇港(Anchorage Port)的油料、军事耗材的仓库与码头,为美军在北太平洋地区的集结提供后勤保障。三是升级阿拉斯加的反导系统。特朗普在2017年12月22日签署法案,拨款40亿美元用于在菲尔班克斯的格里利堡导弹基地(Fort Greely)新建20座发射井,最终在阿拉斯加安置64套反导系统。

第四,在经济安全领域,开发北极能源并放松环境监管,为阿拉斯加油气勘探和招商引资铺平道路。特朗普政府多次声明将减少美国对“石油输出国组织”的依赖,其能源政策的核心是通过本土开发来创造就业机会,从而获得油气产业的支持。尽管奥巴马政府批准了对北极地区油气勘探区块的租约,但特朗普抨击奥巴马为阿拉斯加油气开发套上了沉重的环保枷锁。为了应对阿拉斯加居高不下的失业率,振兴阿拉斯加的能源经济,2017年4月28日,特朗普上台后颁布的第一个法令就是签署《美国优先离岸能源战略》(America?First Offshore Energy Strategy),废除了奥巴马政府的北极油气勘探禁令。2018年10月25,特朗普政府批准阿拉斯加希尔克普公司(Hilcorp Alaska)在阿拉斯加以北的波弗特海正式实施“利伯蒂油气开采项目”(Liberty Project),该项目成为阿拉斯加首座离岸油气开采—运输设施,竣工后日产6.5万桶石油以及约339?8万立方米天然气。为了进一步扩大阿拉斯加的能源开发规模,美国内政部计划开辟阿拉斯加石油租赁新区域,并重新审查现有北极生态保护区的边界划设,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 特朗普政府   冰上丝绸之路   拒阻战略   北极航道  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 地区问题
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/119423.html
文章来源:《太平洋学报》2019年第7期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统