蒋清华:支持型监督:中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例

选择字号:   本文共阅读 564 次 更新时间:2019-11-28 07:48:36

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蒋清华  
因此,虽然柔性纠正(制定机关自行纠正)具有法律依据,但它仅仅是刚性纠正(撤销)的前置环节,如果柔性纠正的手段不能很好实现有错必纠的话,那么,刚性的撤销手段就必须及时跟进。

   除了撤销法规尚处于“休眠”状态之外,质询、特定问题调查、撤职等监督法规定的人大监督方式也极少启用。但“完善人大监督工作机制,首先是要用好用足监督法规定的监督形式”。〔[87]〕“本来,仅仅目标具有价值,手段无所谓价值,将手段加以价值评判实际上是将目标的价值性分解到了手段上”。〔[88]〕如果不能很好地实现目标,则需要对手段进行考量。总之,人大监督朝着刚性方向发展是大势所趋,人大行使监督权不仅要“长出牙齿”,而且这口“牙齿”还要越来越硬。新时代的政治法律文化养成需要正反两方面的法治实践来积累,人大监督方式方法的柔与刚、软与硬都是必要的。

   (四)通过若干具体制度推动刚性监督

   首先,需要进一步细化督促纠正的程序性规则。因为只有明确了人大对制定机关的督促程序,才能使启动撤销权具有刚性约束。据报道,2018年2月8日,全国人大常委会首次向有关地方人大常委会发出纠正违法文件的“督办函”,分别督促有关地方修改审计条例、计生条例,废止地方著名商标条例。法工委主任梁鹰在接受记者采访时表示:“如果在督办函限期内还不纠正的,后面还有实地督查、约谈,或者由全国人大常委会动用撤销权,对违法文件进行撤销。”报道未披露督办函给出的限期具体是多长。〔[89]〕那么,第一,这个“督办函”应于何时发出?立法法第一百条规定,制定机关在收到书面审查意见之后,应于2个月内提出是否修改的依据并作反馈。是否参照党政机关的督办工作制度,督办函应于作出书面审查意见的同时或稍后即发出?(如是,则督办的首次期限就是立法法规定的2个月,一般按60日计算。)第二,这2个月到期后,制定机关未作反馈的,是否就可以视为制定机关认为不必修改,则审查机构不必再行沟通协商,而应提出撤销议案、建议,或者再次督办?如果再次督办,应确定多长时间的办理期限?第三,制定机关虽然按期反馈了意见,但并不认可审查机构的意见,对此,是不是可以再设置1个月或者2个月的沟通协商(某种意义上也是督办)期限,到期之后,制定机关仍认为不必修改的,则审查机构应提出撤销议案、建议?类似这些问题,建议全国人大常委会在制定“备案审查工作规定”时予以考虑。〔[90]〕

   其次,探索对个别或者部分条款进行撤销。难以轻易行使撤销权可能还有一个原因是,存在违宪或违法问题的一般只是法规中的个别条款或者部分条款,而非整部法规。如果撤销该法规,将导致在一定时期内出现“无法规可依”的问题。并且,因个别或部分条款而撤销整部法规,制定机关又得重新立法,哪怕是将原法规中合宪合法的内容一字不改照搬过来,也是一种立法资源的耗费。因此,人大对于撤销权的行使就显得特别慎重。对此问题,可以采取仅对法规中的个别或部分条款作出撤销决定的方式。这样做,既可以解决上述问题,又彰显了立法监督的权威,而且也是符合宪法法律的做法。因为宪法、立法法虽然规定的是撤销“法规”,但对“法规”可以作出限缩解释,即不是指整部法规,而是指法规中的同宪法、法律相抵触的那些条款。

   其三,加强监督信息公开。监督法第七条明确规定了监督公开的原则。2015年修改立法法时在第五条增加规定“立法公开”;同时还新增规定,法规审查机构可以将审查、研究情况向社会公开(第一百零一条)。就立法监督而言,建议全国人大常委会进一步加大备案审查信息公开力度。〔[91]〕包括但不限于:第一,审查规则公开。2014年《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》、2016年《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》等规范性文件,都应考虑向社会公开,以便公众更好地参与和监督。第二,审查结果公开。凡属违宪的法规及其处理情况,应一律向社会公开;对于违法的法规,可以根据社会关注度、违法性程度、数量等情况,先选择部分典型案例进行公开,逐步过渡到全部公开;对于争议较大,但经审查认为不构成违宪违法的,应当公开说明理由,以更好地回应社会关切。第三,审查中的重要情况公开。例如,制定机关拖延推诿的,视情况予以曝光。又如,审查过程中开展专家咨询、听证会等情况,一般都应公开。强化监督公开,有利于形成警示和威慑,有利于增强监督实效,有利于赢得民心。

   注释:

   本文系作者主持国家社会科学基金一般项目《党中央文件的释宪效用与释宪领导权法治化研究》的阶段性成果之一。初稿曾获中国法学会宪法学研究会2018年年会优秀论文、蔡定剑宪法学教育基金2018年优秀论文二等奖。感谢王锴、于文豪、夏引业、邢斌文对本文初稿提出的意见和建议,当然,文责自负。

   〔[1]〕  沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第1期,第124、129页。

   〔[2]〕  参见陈瑞华:《论法学研究方法》,法律出版社2017年,第139-143页。

   〔[3]〕  马岭:《我国规范性法律文件的备案审查制度》,载《财经法学》2016年第3期,第39页。

   〔[4]〕  参见邹平学:《宪法和法律委员会的目标定位与机制创新》,载《中国法律评论》2018年第4期,第45页;封丽霞:《制度与能力:备案审查制度的困境与出路》,载《政治与法律》2018年第12期,第105页。

   〔[5]〕 张春生主编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2000年,第261页。

   〔[6]〕  参见全国人大常委会法工委副主任许安标2017年3月9日在十二届全国人大五次会议期间“民法总则草案与人大立法工作”记者会上的介绍。新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2017lh/2017-03/09/c_129505417.htm,2018年6月12日访问。

   〔[7]〕  有必要顺便指出的是,由于立法法的示范性,先由制定机关自行纠正也是地方人大常委会规范性文件备案审查制度的一条原则。甚至,地方政府规章对行政机关系统内部的备案审查的规定,也都设计了在撤销之前,先由审查机构建议(或“责令”)制定机关自行纠正这一前置程序。例如《湖南省规范性文件管理办法》第二十五条、《辽宁省规章规范性文件备案办法》 第十三条、《江苏省规范性文件制定和备案规定》第二十九条。而国务院2001年通过的《法规规章备案条例》规定的处理方式是:“由国务院法制机构建议制定机关自行纠正;或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。”

   〔[8]〕  陈斯喜:《我国立法控制机制的现状与完善》,载李步云主编《立法法研究》,湖南人民出版社1998年,第265页。该文最后一部分建议,完善主动纠正与上级机关改变或撤销相结合的立法监督机制(第270页)。

   〔[9]〕  参见胡康生:《全国人大常委会的监督工作》(2013年4月22日十二届全国人大常委会组成人员第一次履职学习专题讲座第四讲),中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798344.htm,2019年4月25日访问;乔晓阳:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(2008年4月25日十一届全国人大常委会专题讲座第三讲),中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2008-05/30/content_1466386.htm,2019年4月25日访问。

   〔[10]〕  参见《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社2011年,第316页。

   〔[11]〕  陈丕显:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1986年4月2日在第六届全国人民代表大会第四次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1986年第4期。转引自中国人大网,http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001781.htm,2019年4月25日访问。

   〔[12]〕  彭冲:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1989年第2期。转引自中国人大网,http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/27/content_2273.htm,2019年4月25日访问。

   〔[13]〕  姜春云:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1999年3月9日在第九届全国人民代表大会第二次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1999年第2期,第171页。

   〔[14]〕  张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期,第242页。

   〔[15]〕  吴邦国:《吴邦国论人大工作》(下),人民出版社2017年,第676页。

   〔[16]〕  前注〔12〕,彭冲文。

   〔[17]〕  李鹏:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第2期,第143页。

   〔[18]〕  吴邦国:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2006年3月9日在第十届全国人民代表大会第四次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第4期,第272页。

   〔[19]〕  李鹏:《立法与监督:李鹏人大日记》(下),新华出版社2006年,第538页。

   〔[20]〕  韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》(十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿),中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057105.htm,2018年8月16日访问。

   〔[21]〕  前注〔19〕,李鹏书,第35页。

   〔[22]〕  前注〔9〕,乔晓阳文。

   〔[23]〕  彭冲:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1992年3月27日在第七届全国人民代表大会第五次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1992年第3期。转引自中国人大网,http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/14/content_2711.htm,2019年4月25日访问。

〔[24]〕  参见前注〔15〕,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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