蒋清华:支持型监督:中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例

选择字号:   本文共阅读 564 次 更新时间:2019-11-28 07:48:36

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蒋清华  
审查终止。

   另外,虽然立法法、监督法规定了中央国家机关和省级人大常委会可以向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查要求,但在十二届全国人大以来至2017年年底,全国人大常委会还没有收到过国家机关提出的审查要求。〔[49]〕张春生介绍说,国家机关按法律程序提出审查要求的很少,但是内部开会座谈时提出的问题却不少。〔[50]〕这也是国家机关之间“和为贵”的一个体现。〔[51]〕

   违宪违法的文件和行为得以纠正、宪法法律权威得以维护,是人大监督工作的目的,至于是由被监督机关自行纠正,还是由人大作出处理,则属于手段问题。人大与被监督机关进行充分沟通、协商,给足面子,以和为贵的制度及其实践,从积极的角度来看,不应将其视为一种妥协,也不应简单地从“政治力学”角度认为这是人大缺乏足够政治权威所致(党内法规的备案审查制度也是先请制定机关自行纠正,但这并不能说明中央办公厅法规工作机构的政治权威低于那些存在问题的党规制定机关〔[52]〕),而可以认为是一种凝聚共识的机制。共识形成了,问题纠正了,那么,是谁来纠正的就不重要了。如果能够和谐地达到监督目的,又何必大动干戈呢?当然,这种和谐的“柔性”处理应当是快速的。

   还需指出的是,特定的政治法律文化对于特定的政治法律系统起着支持和维护的作用。政治法律文化具有相对独立性和自身发展逻辑,也即,尽管政治法律文化最终是由社会物质活动条件决定的,但这并不是一种简单的被决定过程,而是与现实社会交互作用的复杂的过程。因此,推动一个社会的政治法律文化发展,不是简单地靠社会经济发展就能实现的,也不是靠推行某种所谓先进的政治法律理论就能达到的,而是在以经济发展状况为基础上的政治法律制度和政治、法律、伦理、哲学等各种社会理论在内的多种因素交互作用中发展的。〔[53]〕这样看来,可以预见的是,在未来一个时期内,我国人大的支持型监督理念和模式总体上仍将延续(立法法第一百条近期不会修改),但在操作层面上,则会随着社会政治发展而不断加以调整。

  

   四、支持型监督的宪制基础:党领导的人大制

  

   根据历史唯物主义的基本观点,政治法律文化虽然对政治法律系统具有能动作用,但并不能说明政治法律生活的本质。能说明本质,并成为引导政治法律生活变化和发展力量的,应该是政治法律文化所反映的社会物质生活条件和社会关系。〔[54]〕国家权力监督制约理念所反映的社会关系,是政治法律生活领域的关系,具体来说是宪法关系。中国人大注重在监督工作中注重给足“面子”,不仅是中国传统文化的影响结果,也是现实的政治与宪法体制的影响结果。人大监督涉及我国政治制度和国家体制,政治性很强。监督法第三条明确规定,各级人大常委会行使监督权应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导。可以说,支持型监督既是文化特征,也是体制特征;既是功能特征,又是结构特征。本文认为,人大实行支持型监督的宪制基础是中国共产党领导的人民代表大会制度,具体可从国家权力结构模式和党的领导这两个方面来分析。

   (一)既相互制约又相互协调的国家权力结构模式

   1986年6月,彭真在省级人大常委会负责人座谈会上的讲话指出:“党委、人大、政府,分工不同,职责不同,但不是权力之争,三个机关实际上干的是一件事情,概括起来,就是:在坚持四项基本原则的前提下,……建设高度文明、高度民主的社会主义国家。”〔[55]〕1986年7月,王汉斌(时任全国人大常委会秘书长、法工委主任)主持起草的报告稿《关于加强人大工作的几个问题》指出:“我国的人民代表大会制度,既不同于资本主义国家议会的模式,也不同于苏联及其他一些社会主义国家议会的模式,人大常委会同政府不能唱对台戏,也不能只是走形式的‘橡皮图章’。我们的人大同政府的根本任务、根本目标是一致的,是互相配合、互相支持的。但是,也有不同的分工,不同的职责,不同的作用。”〔[56]〕

   此后几任委员长都继承了人大与其他国家机关的目标一致、协调运行、不同于“三权分立”体制下权力关系的观念。例如,万里说:“我们人大与政府不是对立的”。〔[57]〕乔石说:“监督的目的是希望把工作搞好”。〔[58]〕李鹏说:“人大对‘一府两院’的监督,同西方国家议会对政府的制约有本质的区别。”〔[59]〕吴邦国说:“人大与国务院之间是有个监督关系,但讲来讲去,都是为共同目标在工作的,最后还要补国务院的台,还要支持国务院的工作。”〔[60]〕张德江说:“正确处理监督与支持的关系,促进‘一府两院’依法行政、公正司法,形成加强和改进工作的合力。”〔[61]〕需要指出的是,这些观点虽然是作为委员长身份发表的,但他们同时也是中共中央政治局常委(其中万里是政治局委员,不是常委),因而可以说也代表着党中央的意见。从2004年起,每年的全国人大常委会工作报告在工作总结的收尾部分都会讲到全国人大常委会一年来取得的成绩是与国务院、最高人民法院、最高人民检察院“密切配合”或曰“积极协同”“团结协作”分不开的。可见,无论是人大开展监督,还是其他国家机关接受监督,它们都在“一条船上”,“同唱一台戏”,“分工不分家”。

   从比较法的视野来看,在严格的“分权制衡”制度环境下,各国家机关之间时常出现不协调、不一致的情况,很难做到“密切配合”“团结协作”,这种体制的优势是能够有效地防止出错,但也导致整体上国家效能不高。在现代社会,已不同于近代和现代早期对国家治理任务的低需求,面对纷繁复杂的治理需求,过分强调国家权力之间的相互牵制,而忽视国家的整体功能和协调性,则必然无法充分满足人民的需求。曾提出历史将终结于美国版自由民主制度模式的福山近年来开始强调国家构建(state building)、国家能力(state capacity)、有效国家(effective state),其2014年出版的《政治秩序与政治衰朽》一书指出,美国的分权制衡体制使得政府难有大的作为,这种“否决政治”(Vetocracy)严重损害了美国政治的效能,引发政治总体衰朽的趋势。〔[62]〕

   当代中国的公权力结构不是西方的制衡模式,而是分工、制约基础上的协调模式。中共十七大报告和十八大报告在部署权力制约机制时均提出“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。根据习近平关于人大制度的权威论述,“国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”是坚持和完善人民代表大会制度的内涵之一。“坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”〔[63]〕中国之所以在讲分工、制约的同时加上“相互协调”,是为了避免片面强调制约而导致相互掣肘、朝令夕改的弊端。中国特色社会主义制度的权力制约,不同于消极意义上的控制,而是积极意义上的制约,是有协调的制约,这种权力结构模式不仅要防止和避免做坏事,也要让权力尽可能多做好事、高效做事、坚持不懈地做事。制约、协调都是手段,目的在于“保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业”〔[64]〕,也就是既要保证国家机关依照法定权限和程序用权履职,又要保证国家机关高效运转、充分尽责。有学者就提出我国应建立“工作型”的合宪性审查制度,即立足于人民代表大会制度,将合宪性审查界定为程序性工作机制而非政治制衡性设计。〔[65]〕

   那么,决策权、执行权、监督权如何能够在相互制约的基础上实现相互协调呢?这就靠中国共产党的领导。

   (二)党总揽全局、协调各方的领导核心作用

   1990年7月,万里在视察青岛期间曾谈到:“人大发挥作用,必须得到党委的支持,这是最基本的一条。我到人大后,每次开会前党组都向党中央写个报告,涉及国务院的事都同总理商量,这样我们就畅行无阻了。”〔[66]〕李鹏在担任委员长期间多次讲到人大与其他国家机关为了共同目标“同唱一台戏”。〔[67]〕这台“戏”的“导演”就是中国共产党。侯猛教授在谈到“中国特色的合宪性审查”时,就以当年孙志刚事件为例,分析认为这一事件的解决方案是中央政治局协调全国人大常委会和国务院的结果。〔[68]〕

   当代中国的国家权力机关(立法机关)、行政机关、监察机关、司法机关虽然职责分工不同,但都在中国共产党的领导下协调开展工作,共同为实现建设社会主义现代化强国的目标而奋斗。协调各个国家政权机关、协调各种国家权力的最高政治力量是中国共产党。《中国共产党章程》总纲规定:“党必须按照总揽全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用。”党总揽全局、协调各方的领导核心作用,被定位为中国社会主义政治制度优越性的一个突出特点。〔[69]〕

   党总揽全局,是指党要把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推进改革。党对国家和社会事务的领导主要是把握政治方向,决定重大事项,安排重要人事任免,抓好思想政治工作等,其中,所作的决策都具有宏观性、战略性、指导性的特点,而不是把大小事务统统包揽下来。就本文研究对象而言,人大监督工作的理念、基本原则,以及宪法法律监督和工作监督中的基本制度、重大事件,都属于全局性、方向性、长远性的事项,事先需经过党中央同意,或者直接以党中央名义发布政策文件。“全国人大及其常委会是在党中央领导下的重要政治机关。”〔[70]〕中央政治局常委会多次召开会议研究人大立法、监督等工作中的重大问题和重要事项,作出决策部署,提出明确要求。〔[71]〕例如,2000年3月全国人大常委会通过的《关于加强经济工作监督的决定》,系事先于1月经中共中央政治局讨论通过。2015中共全国人大常委会党组制定的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》,系事先于8月经中央全面深化改革领导小组会议审议通过,并由中共中央办公厅转发实施。2017年年底至2018年3月间,党中央直接出台了两个涉及全国人大常委会监督工作的文件:《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》《中共中央办公厅关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》,其中,后者提出,全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会就重大事项或特定问题组织调查,要向党中央或者本级党委请示报告。2018年常委会工作报告第一次向公众披露,在十二届全国人大任期中,常委会党组共向党中央请示报告202件次。〔[72]〕

   党协调各方,是指党要统筹协调好党与国家政权之间、各国家机关之间,以及党和国家机关与政协、人民团体等的关系,概言之就是协调好国家公权力、社会公权力各个方面的关系,解决好这些关系中带全局性、战略性的问题,使各方面都能各司其职,各尽其责,相互配合,形成合力。各个方面的关系是否协调得好,是检验各级党委领导核心作用发挥得怎样的一个重要标准。〔[73]〕反过来说,各个国家机关都要在党领导下,紧紧围绕党和国家工作大局来开展工作。就人大监督工作而言,2006年、2007年、2013年的常委会工作报告都指出,各国家机关虽然职责分工不同,但目标是完全一致的,都是在党的领导下协调一致地开展工作。2016年常委会工作报告首次使用了“正确监督”的概念,2017年和2018年的常委会工作报告进一步解释了这个概念,按照这两个报告,正确监督的要点有:一是始终坚持党的领导;二是严格按照法定职权和程序,既敢于监督又善于监督;三是正确处理监督与支持的关系;四是形成加强和改进工作合力。

在此需要阐明的是,协调各方并不只是无产阶级政党的专利,它应该是所有现代政党的一个基本职能,因为政党就是为了有效运转国家政权而产生的。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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