秦前红 周航:通过制定技术规范完善党内法规的路径分析

选择字号:   本文共阅读 225 次 更新时间:2019-11-20 07:26:44

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秦前红 (进入专栏)   周航  
包括目录规范,编章节如何使用和附则的使用等;常用语使用规范,包括常用的术语如何规范的使用,类似的常用语之间的区别及如何正确使用等。同时,为了使制定技术规范具有更强的合理性与针对性,可以考虑在地方先行试验,毕竟党内法规制定技术规范是前所未有的新事物,通过试点可以积累有益经验,避免党内法规立规的盲目性,减少缺憾。

   (二)增设对党内法规制定技术规范适用情况的审查程序

   根据新修订的《备案规定》的规定,党内法规备案审查的内容主要包括:政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查。较之于之前的规定,更加注重审查技术性要素。如果将来出台了党内法规制定技术规范,为了保障其能够得到贯彻,就应当设定相应的制度来保障党内法规制定技术规范的落实,来确认相关的党内法规制定主体是否严格遵守制定技术规范的规定。因此,可以考虑在未来再次修订《备案规定》或者在制定专门的《党内法规制定技术规范》时,增加对制定技术使用情况的审查,使党内法规在内容、语言、结构等方面符合制定技术标准的要求;可以规定如果制定的党内法规不符合制定技术规范的要求则不生效,而且可以设置监督或责任条款,追究相关制定者的责任。

   (三)从观念上重视党内法规制定技术规范的作用

   立法并不是对社会现实简单的复写,而是有着高超技艺的学问,卢梭在《社会契约论》中写道:“为了发现能适合于各个民族的最好的社会规则,就需要有一种能够洞察人类的全部情感而又不受任何情感支配的最高智慧。”“立法者在一切方面均是国家中的一个非凡人物。”[18]密尔认为:“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样,需要不仅是有经验和受过训练,而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。”[19]虽然在文本上立法机关的地位在国家机关中是最高的,但是无论是在人员配置还是信息资源掌控方面,立法机关的地位都和法律规定不符。这也部分影响了党内法规的制定,只有从观念上进步,才有可能真正提升党内法规的质量,正如习近平总书记指出的:“长期以来,我们制定的不少制度规定流于形式,其中一个重要原因就是制度本身不科学,脱离实际、没有可行性,有的规定过于原则、操作性不强,有的只有要求没有问责、刚性约束力不够,还有的规定交叉重复甚至文件打架。要提高党内法规制定质量,深入调查研究,广泛征求意见,掌握制度建设的周期性规律,及时进行立、改、废,既保证制度的活力,又注意保持制度的稳定性,不能朝令夕改、频繁‘翻大饼’,确保每项法规制度都立得住、行得通、管得了。”[20]

   这就要提升党内法规制定者的素养,促使更多高水平的立规人员参与到党内法规制定过程中,通过多种途径提升既有党内法规制定者的业务水平。具体而言,可以开展立规技术培训,系统地学习立规技术的知识,还可以建立专门性的党内法规制定机构,由专职人员负责起草、审核党内法规,这就能在一定程度上保证相关工作人员的专业化和有更多的时间来履行职责。同时,在专业分化的今天,党内法规所要调整的领域也越来越多,如党的组织法规、宣传法规、纪律法规以及自身建设法规等方面,各个不同领域涉及相关专业的知识,我们不可能在每个领域来配备相应的立规人员,这就需要立规辅助人员。早在改革开放初期,彭真同志就强调:“美国、日本等国的议会,除议员本身有经常工作外,还有成百上千的专门研究人员为议会、议员服务。我们也要逐步加强人大常委会自身的研究力量,并充分利用大学、科研单位的专门人才和研究成果。”[21]这对党内法规的完善和提升立规质量同样具有重要的指引作用。可以考虑在党内法规制定之时聘请相关专家提供专业知识。在条件允许的情况下还应当建立立规助理制度,其在相当程度上可以“避免立法上的盲目性和随意性”[22]。

  

   四、结语

  

   党内法规的完善是一个系统工程,较之国家立法而言,党内法规的建设历程相对较短,党内法规的体系、科学性、可适用性等方面还有待进一步提升。今后一段时间内党内法规建设的重点依然是要以形成完善的党内法规体系为核心,亦即要坚持“立规中心”。因此,借鉴立法技术在完善国家法中的有益经验,充分发挥党内法规制定技术的作用是提升中国共产党党内法规科学性的必由之路。在明晰党内法规制定技术规范之价值的前提下,通过制定党内法规制定技术规范,能够促使党内法规朝更为规范、合理的方向发展,促使党内法规成为语言规范、逻辑严谨、表述清晰、内部和谐、明确易懂的规范体系,从而为制度治党,全面从严治党提供良善的规则支撑。当然,上述措施只是党内法规完善路径的一个方面。党内法规的进步与完善是一个系统工程,包括立规预测、立规规划、起草、形成法规后的解释以及修改等各个方面,只有多头并进,协同发力,才能实现党内法规体系的完善和规则的优化。

   注释:

   [1] 中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》[N].人民日报,2018-02-24(001).

   [2] 宋功德.坚持依规治党[J].中国法学,2018(2):5-27.

   [3] 习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2014-10-29(002).

   [4] 孙潮.立法技术学[M].杭州:浙江人民出版社,1993:1.

   [5] 毛泽东.毛泽东选集:第二卷[M].北京:人民出版社,1991:528.

   [6] 卓泽渊.法理学[M].北京:法律出版社,2016:33-36.

   [7] 王利明.法律解释学导论[M].北京:法律出版社,2009:33.

   [8] 魏治勋,汪潇.论地方立法技术的内涵、功能及科学化路径——基于当前地方立法现状的分析[J].云南大学学报(社会科学版),2019(1):126-134.

   [9] 陈新民.德国公法学基础理论:上卷[M].北京:法律出版社,2010:219-224.

   [10] 田林.关于确立根本性立法技术规范的建议[J].中国法律评论,2018(1):182-189.

   [11] 邓世豹.立法学:原理与技术[M].广州:中山大学出版社,2016:300.

   [12] 朱力宇,叶传星.立法学[M].北京:中国人民大学出版社,2015:261-262.

   [13] 王利明.法学方法论[M].北京:中国人民大学出版社,2018:414-415.

   [14] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第4卷[M].北京:人民出版社,1979:248-249.

   [15] 韩大元.1954年宪法与新中国宪政[M].武汉:武汉大学出版社,2008:64.

   [16] 孟德斯鸠.论法的精神:上[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1982:297.

   [17] 周叶中.党内法规制度建设的思想引领[J].政策,2018(6):5-7.

   [18] 卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,1980:53,55.

   [19] J·S密尔.代议制政府[M].汪瑄,译.北京:商务印书馆,2017:74.

   [20] 习近平.在中央政治局常委会会议审议《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》时的讲话[Z].2013-10-17.

   [21] 彭真.论新时期的社会主义民主与法制建设[M].北京:中央文献出版社,1989:217.

   [22] 秦前红,李元.关于建立我国立法助理制度的探讨[J].法学论坛,2004(6):31-35.

   作者简介:秦前红,法学博士,武汉大学法学院教授;周航,武汉大学党规研究中心博士研究生。

   文章来源:《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第6期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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