刘飞:行政协议诉讼的制度构建

选择字号:   本文共阅读 300 次 更新时间:2019-10-14 22:44:36

进入专题: 行政协议   行政行为  

刘飞  
但仍应持续推进。诸如行政协议的定义、适用范围、成立要件、效力内容与效力变动制度等,需要借助实体法规范确立。上述实体内容之外,诉讼制度中亦有许多可以推进的制度空间。其中,下述四方面为当务之急:

   其一,确立行政争议为审查对象。现行行政诉讼法仍然聚焦于对行政行为是否合法进行审查。启动行政诉讼救济途径的首要步骤在于定位行政行为。要对兼具行政性与协议性双重属性的行政协议进行审查,必然需要将其行政性内容中的行政机关履职行为拆分出来。如前所述,无论是基于学理还是从诉讼制度构建的角度,拆分公式都应被尽早否弃。首先,即便可以拆分出来一个行政行为,现行诉讼制度仅能对其是否合法进行审查,对行政机关在合法性框架内的协议行为是否适当以及相关权利义务分配是否合理等问题难以作出判断。其次,对于行政机关在行政行为之外的履行协议行为以及行政相对人的行为,由于其既非行政行为亦不仅仅涉及合法性问题,法院必须作出不同于行政行为的另行处理,从而形成对同一争议中的不同部分给予不同救济的情况。出现这一情况的根本原因在于,我国行政诉讼的审查对象被严格限定为行政行为,而形成行政争议的原因多种多样,既可能是行政机关的行为,也可能是相对人的行为,甚至还可能是其他民事行为或者纠纷。应用拆分公式虽在一时之际或能取得一定成效,终究难以突破固有的制度性障碍。至少就制度构建而言,应当解除对受案范围的严格限定,将行政争议完整纳入行政诉讼受案范围。德国法上不论行政机关行为的具体形式如何,原则上,所有非宪法性公法争议都在司法审查的范围之内。正如胡芬所认为的,行政诉讼中对于具体行政行为是否存在的问题,“既不需予争执,亦不具有决定性”。[75]我国台湾地区的行政诉讼法亦于1998年借修法之机改采“有权利即有救济”的观点,确定行政诉讼审判权的范围及于所有公法上之争议。[76]当前,尽管我国行政诉讼法第1条中存在“解决行政争议”的表述,但诉讼受案范围仍局限于行政行为,使得行政行为之外引发的行政争议难以进入行政诉讼。这种状况早已不适应我国行政诉讼实践的发展。对此,学界不仅多有批评,也早有学者建议应以行政争议为标准确定行政诉讼受案范围。[77]笔者认为,行政协议诉讼的制度构建还有待于行政诉讼制度的进一步调整。扩大行政诉讼受案范围并使之容纳所有行政争议,应是调整的首要步骤。

   其二,构建双向性诉讼制度。传统上的行政争议一般由行政机关的违法行为引起,由于行政机关可以通过依法作出行政决定来实现其意志,不需要司法机关的救济,由此形成了“民告官”式的单向诉讼制度。行政协议是双方行为,行政机关至少在协议框架内无法以单方行为实现其请求权,在争议发生后同样需要救济手段。然而,受限于民告官模式,2014年修改后的行政诉讼法在赋予相对人行政协议诉讼原告资格时,却对行政机关一方的权益保障问题不予置评;仅对行政机关一方不履行协议的情形作出了规定,却不对相对人一方不履行协议的问题加以解决。[78]在现有制度框架下,行政机关如欲实现协议内容,向法院申请非诉执行似是唯一可能的选项。然而,如果双方同时都需要寻求法院的司法保护,法院必须同时启动两个不同的程序,即相对人提起的行政协议诉讼程序与行政机关启动的非诉执行程序。如此一来,不仅会在程序上造成不必要的繁复与拖沓,也有可能形成不同的处置结果。正如马永欣所言:“在行政合同争议中要求解决争议的一方不一定就是行政管理相对人,也可能是行政机关,而行政机关并不是在任何情况下都可以通过行使其单方的职权就能实现其权利的,因此,这种单向性救济的制度实际上剥夺了行政机关寻求救济的权利。”[79]司法实践亦表明,在行政相对人违约的案例当中,行政机关确有作为原告请求法院司法救济的需要。[80]当然,构建双向性诉讼结构会面临各种争议,学者们往往担心其与行政诉讼法的性质不符合,与行政诉讼法的规定也不适应。[81]笔者认为,相比于开创行政诉讼制度时面临的困难,这些障碍都不值一提。既然立法者选择将行政协议诉讼写入行政诉讼法,相应地为其确立不同于对“行政行为是否合法进行审查”的双向性诉讼制度,就应当成为一种必然选择。

   其三,构建行政协议给付诉讼。行政协议诉讼中的争议主要表现为协议双方的权利义务争议,其不仅可能涉及协议履行过程中各方行为的合法性问题,更有可能涉及协议约定条款的履行、违约责任的认定、合同变更、补偿、价款支付等,这些都不是从行政协议中拆分出行政行为并对其是否合法进行审查即可解决的问题。实际上,行政协议诉讼中的双方当事人可能完全不在意行政行为是否合法。合法性审查仅能解决行政行为是否符合法定边界的问题,但协议性争议主要涉及权利义务关系的判断,需要法院以给付诉讼的方式作出实体判决。对此,现有行政诉讼体制仍以撤销诉讼为核心、围绕对行政行为的合法性作出司法判断的裁判方式,在实践当中难以敷用。

   其四,构建行政协议执行制度。关于行政协议的执行,学界较有代表性的观点认为,行政主体可依职权行使强制执行权,以体现行政契约中的公益优先原则。[82]然而,行政协议之所以有别于行政行为,恰在于行政机关与相对人之间是平等关系。行政机关不应通过单方决定的方式实现请求权,除非协议中明确约定了相对人应当接受行政机关的强制执行,[83]否则,行政机关既可以基于平等地位与相对人签订协议,又可以作出高权性的单方决定,在行政协议与行政行为两种行为方式之间任意转换,将使相对人处于更为不利的法律地位,使得行政协议制度丧失其根本的存在价值。德国联邦行政程序法第61条第1款规定,当事人可以约定接受公法合同项下的立即执行。仅在存有该执行约定的情况下,行政机关才可以自行执行其合同请求权。否则,行政机关只能向行政法院提起诉讼。当前,我国的行政诉讼法中并不存在专门适用于行政协议的执行规定,实践中仍要适用原有的基于行政行为特征设计的执行制度,这一状况亟待改变。当然,行政协议执行制度的构建,亦需双向性诉讼制度、给付诉讼制度的同步配合。

   行政协议在近年来越发受到关注,主要是因为其在原本仅表现为纵向管理与服从关系的行政管理活动中引入了以平等协商、双方意思表示一致为标志的合同关系。在此新型理念主导下,行政主体与行政相对人不同的利益诉求得到了双向度的调整。行政机关不再仅以单方命令的方式进行管理,相对人一方的意志得到了空前尊重,双方优势得以充分发挥与互补,政府与社会的合作关系得以形成。由于“人民不再是行政决定的客体,而是共同参与形成者”,行政协议因之成为“合作国家与参与国家之典范”。[84]我国当下尚未有实体法对行政协议及其制度构建作出明确规定,先期进行诉讼制度的建构,可能会在一定程度上倒逼实体法规范的完善。行政诉讼制度应如何处理行政协议诉讼的构建问题,首要取决于对行政行为与行政协议之关系的判断。我国行政诉讼制度仍将行政行为作为诉讼标的,这一定位无法满足行政协议诉讼制度构建的需求。如果说在行政协议被明文写入行政诉讼法前,行政协议争议因被视同民事争议加以处理而得以“遁入私法”,那么,经由拆分公式把行政协议部分视为行政行为的做法,则是把兼具行政性与协议性的行政协议极端公法化了。要从根本上改变这一状况,还需寄望于行政程序法或行政协议法的早日出台。

   注释:

   [1] 参见袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第43页。

   [2] 何海波:《一次修法能有多少进步——2014年〈中华人民共和国行政诉讼法〉修改回顾》,《清华大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期,第37页。

   [3] 李广宇:《新行政诉讼法司法解释读本》,法律出版社2015年版,第206页。

   [4] 参见应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社1998年版,第345页。

   [5] 江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》,人民法院出版社2015年版,第97页。

   [6] 李广宇:《新行政诉讼法逐条注释》上册,法律出版社2015年版,第101页。

   [7] 相关讨论参见闫尔宝:《论作为行政诉讼法基础概念的“行政行为”》,《华东政法大学学报》2015年第2期,第55页;王万华:《新行政诉讼法中“行政行为”辨析——兼论我国应加快制定行政程序法》,《国家检察官学院学报》2015年第4期,第3页;朱芒:《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》,《华东政法大学学报》2015年第6期,第69页。

   [8] 梁凤云:《行政诉讼法司法解释讲义》,人民法院出版社2018年版,第5页。

   [9] 见范凯因诉太和县城关镇人民政府、太和县人民政府行政协议案,最高人民法院(2017)最高法行申2289号行政裁定书。

   [10] 见湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷案,最高人民法院(2017)最高法行申3564号行政裁定书。

   [11] 参见江必新主编:《中国行政诉讼制度的完善:行政诉讼法修改问题实务研究》,法律出版社2005年版,第71页。

   [12] 参见张树义:《行政合同》,中国政法大学出版社1994年版,第160页。另有相同观点,参见王连昌主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1994年版,第255页。

   [13] 参见江必新、梁凤云:《行政诉讼法理论与实务》,法律出版社2016年版,第318页。

   [14] 有关“不依法履行”与“未按照约定履行”之间的关系问题,参见江必新、梁凤云:《新行政诉讼法司法解释理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第143页。实际上,有关行政机关“违法变更、解除”行为与“不依法履行、未按照约定履行”之间的关系问题,行政诉讼法与“行政诉讼法适用解释”均未交代清楚。

   [15] 尽管“行政诉讼法适用解释”已于2017年11月13日被最高人民法院审判委员会第1726次会议通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》废止,由于后者并未对行政协议作出解释,故“行政诉讼法适用解释”中有关行政协议的内容仍为当前司法裁判与学术研究的重要依据。

   [16] 参见邢鸿飞:《行政契约》,载应松年主编:《当代中国行政法》第5卷,人民出版社2018年版,第1756页。

   [17] 例如,学界一般将行政合同定义为:“行政机关为了实现行政管理目的,与公民、法人或者其他组织之间,经双方意思表示一致所达成具有行政法上权利义务内容的协议。”参见姜明安主编:《行政程序法典化研究》,法律出版社2016年版,第302页。

   [18] 参见李霞:《行政合同研究——以公私合作为背景》,社会科学文献出版社2015年版,第121页。

   [19] 参见黄学贤:《行政协议司法审查的理论研究与实践发展》,《上海政法学院学报》2018年第5期,第109页。

   [20] 参见沈福俊:《司法解释中行政协议定义论析——以改造“法定职责范围内”的表述为中心》,《法学》2017年第10期,第97页。

   [21] 参见王学辉、邓稀文:《也谈行政协议族的边界及其判断标准》,《学习论坛》2019年第1期,第82页。

   [22] 参见程琥:《行政协议案件判决方式研究》,《行政法学研究》2018年第5期,第79页。

[23] 见陈前生、张荣平诉安徽省金寨县人民政府房屋征收补偿协议案,最高人民法院(2016)最高法行申2719号行政裁定书。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 行政协议   行政行为  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 诉讼法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118566.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统