蒋成旭:行政诉权处分的司法审查

选择字号:   本文共阅读 281 次 更新时间:2019-09-30 00:16:07

进入专题: 行政诉权   诉权处分   行政诉讼  

蒋成旭  
典型的便是原告的损害通过协议履行实际已获填补。而其他裁判理由,诸如起诉没有事实根据,实际上并不是“没有”事实根据,而只是原告提供的事实根据不足以法院支持其诉讼请求而已;国家赔偿申请理由不成立,也并非“没有”申请理由,而只是理由不足以法院支持其赔偿请求而已。有的案例中,法院虽然以原告放弃诉权而“与本案不具有利害关系”为由否定了其诉权,[48]但这一思路似有不妥——形式上来看,原告违反先前的承诺再行起诉,有协议实属不公的可能性,不应一概认定为“与本案不具有利害关系”。为了避免行政机关利用相对人自愿而最终架空相对人权利,[49]行政诉讼对待诉权处分理应比民事诉讼作更为严格、更趋实质的审查。

   更为重要的一点,在于行政诉讼区别于民事诉讼的独特制度功能。除了“解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益”以外,行政诉讼还具有“监督行政机关依法行使职权”的立法目的。息诉承诺有时是行政机关给予相对人某种利益,换取相对人对其所作之行为的认可。得到认可的行为既有争议发生后的责任承担方式,[50]有争议发生前但实属合法的行政行为,[51]但也有争议发生前实属违法的行政行为。[52]当这种情况发生时,若采用诉权抛弃即形成程序阻断效果的主张,那么法院对被诉行政行为合法性的审查,就可能遭到规避。类似情况真实存在,比如行政机关有时会先实施违法强拆,然后再与被拆迁人达成安置补偿协议。如果违法的行政行为通过息诉罢访协议而被相对人认可,法院如认为仍然有必要确认行政行为违法的,理应将相对人再行提起的诉讼立案受理,而不应受到相对人诉权抛弃的影响,很多法院也正是这么做的。[53]

   (三)行政诉权契约的司法审查进路

   如前所述,同样是损失已获填补、纠纷已得到解决的案件事实,在诉权被否定的案例中,法院从中提取的是原告“不具有利害关系”“不具有诉讼主体资格”的裁判理由,以此驳回起诉;而在诉权未被否定的案例中,法院提取的却是诉讼请求缺乏事实依据的裁判理由,以此驳回诉讼请求。实际上,法院对案件事实已经具有全面了解的基础上,选择驳回起诉还是驳回诉讼请求,其结果不外乎是确认案件纠纷已实质得到解决。而以诉权抛弃为由驳回起诉的裁判理由,除了补强性、宣教性的意义之外,通常难以独立发挥作用。否定诉权的表象之下,是法院对纠纷已实质得到解决的确信,对双方利益分配符合公平正义的权衡。法院很可能是在确认原告利益已得到合理的补偿,其违反承诺再行起诉的确是出于“恶意”,才有“底气”否定其诉权。司法资源毕竟有限,法院以这种方式对不守诚信、滥用诉权的行为加以谴责,固然能够理解。但基于上文分析我们可以发现,无论是在实质上还是形式上,对于行政诉讼中当事人放弃诉权的行为,均不宜直接否定其起诉的权利。

   综上,为兼顾对滥用诉权行为的遏制与行政诉讼自身独特制度功能的实现,本文认为:

   首先,对于当事人通过息诉承诺或其他方式抛弃诉权后再行提起行政诉讼的,法院原则上应予以立案审查,不应以“不符合法定起诉条件”而不予立案或驳回起诉,也不应完全无视其对诉讼程序的影响。当事人抛弃诉权的事实应作为被告的抗辩事由,由被告提出。若被告未主动提出该抗辩,则说明在达成息诉罢访协议之时原告真正放弃诉权本就不具有可期待性,意味着作为协议另一方的被告行政机关对原告的出尔反尔有所预料,法院不宜主动将该事实作为裁判理由。在劳动合同相关的民事诉讼中,对于当事人明知补偿远低于法定标准仍同意签订诉权合同的,法院有时会在尊重意思自治和认定“显失公平”之间陷入两难。[54]而在行政诉讼中,意思自治需要受到相对更严格的限制。法院应依职权对协议在权利损失填补的处置上作是否符合公平正义的审查,不仅能防止行政机关借息诉罢访协议解除相对人的诉讼武器、实质架空其权利,也能防止行政机关在意思自治的名义下规避司法审查。

   其次,对于当事人违反息诉承诺、抛弃诉权后再行起诉存在明显的滥用诉讼程序恶意的,应借由“诉权滥用”管道来认定,从而否定其起诉权。并非所有抛弃诉权后再行起诉的行为都构成诉权滥用,“滥用诉权的认定容易侵害当事人的诉权并妨碍其行使,故而其成立要件应十分严格,其认定应十分谨慎;而且因其判断标准的模糊、考虑因素的复杂,应进入案件的审理之后再作出判断。”[55]尽管不少学者提出,应当将民事诉讼中的诚信原则导入到行政诉讼中,构建行政诉权滥用的判断要件,[56]但一如上文所述,原告再行起诉违反诚信原则的表象下,存在着协议确有不公的可能。这或许也是德国公法对诚信原则从私法领域移用于行政诉讼法存有忧虑的原因之一。

   如何认定诉权滥用,学界已有不少洞见。如章剑生教授提出,对诉权滥用的判断应独立于诉权的构成要件之外,诉权成立之后才能判断诉权是否被滥用。[57]王贵松教授对于诉权滥用的认定同样持谨慎态度,不同的是,他将滥用诉权的认定寄托于权利保护必要性的判断之中;但他基于诉权防卫的考虑,提出的起诉条件与诉讼要件相分离、将权利保护必要性定位于诉讼要件的主张,却与章剑生教授的观点相暗合——言下之意即是要区分不予立案的适用条件(可定位于纯粹的起诉要件)与驳回起诉的适用条件(可定位于连接程序审查和实体审查的诉讼要件)。[58]若是以起诉要件与诉讼要件相分离为讨论的前提,那么诉权处分径可纳入诉讼要件的审查范围,[59]在案件受理审查之后,认定原告抛弃诉权后再行起诉的行为已达致诉权滥用的程度时,再以驳回起诉的方式应对。[60]但在现行行政诉讼制度框架内,起诉条件方面依然维持着行政实体判决要件纳入起诉条件,没有将实体判决要件后置于诉讼开始后的行政诉讼辩论阶段。[61]这就导致,如果驳回起诉意味着原告的起诉不符合法定起诉条件,那么在立案阶段法院同样能以不予立案应对诉权抛弃后再行起诉的诉权滥用行为。这对于行政诉讼监督行政和解决纠纷两个制度功能的实现都是不利的。当下更为适切的思路,是尽可能防止立案后再驳回起诉的处理方式对立案阶段产生不利影响。因此,一方面是对涉及诉权处分的案件仍应以实体审查为原则,另一方面是在例外情形中否定其诉权,同时借机充实“诉权滥用”的认定标准。

   《适用解释》第69条应当驳回起诉的规定中,从其中第7项“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”,我们可以推导出如下逻辑:起诉被撤回后,即认为诉权已耗尽,无正当理由再行提起的诉讼将不符合法定条件;但如果有正当理由再行起诉,比如撤回起诉的意思表示不真实,受到行政机关的威胁而撤回等,再行起诉则不在此列。因此,最高院通过判决对本条的兜底条款作扩充解释时,按照法律解释的一般方法,理应优先考量有助于维持该条文与其他条文在事理上保持一致性的解释方案。[62]对于诉权处分背后确实存在不公、纠纷并未得到化解的可能时,应比照撤回起诉后基于正当理由再行起诉的情形,允许原告再行起诉,而不应一概将所有涉及诉权处分的案件都拒之门外。除此以外,对于何种情况下构成《适用解释》第69条的兜底情形,德国行政诉讼中认定诉权滥用的“禁止自相矛盾”原则可资借鉴。比如,原告在违背放弃诉权承诺再行起诉之前,已经通过息诉罢访协议或在其他程序中明显获利,即其权利的损失已经获得明显超过合理填补的救济而达到了获利的程度时,其再行起诉就构成诉权滥用。[63]实践中,当事人实际获得的权利救济远超合理填补的情形并不少见,只是法院仍谨慎地未否定诉权。[64]

   此外,已有的民事诉讼裁判经验,也为行政诉讼处理诉权处分问题提供了有益参考。诉权处分须以明示方式为之,默示的诉权抛弃对诉讼程序不产生任何影响;诉权处分只能针对特定法律关系或诉讼标的,不得以概括性的方式为之,如宣称放弃一切起诉、申诉、信访的权利等等,对诉讼程序亦不产生任何影响;诉权处分遵守合同相对性,意味着合同外的第三人仍能对所涉法律关系提起行政诉讼;诉权处分的范围应作严格解释、不得违反公平原则、不得存在重大误解,等等。[65]

  

   三、制度追问:理想类型审查框架

  

   正如本文开头所提到的发生在内蒙古的案件那样,从总体上来看,尽管诉求形式各异,撤销之诉、给付之诉等等不一而足,但绝大多数案件所处理的纠纷在本质上实乃行政补偿、国家赔偿纠纷。因为既然涉及息诉承诺,必然是行政机关给予相对人一定的金钱利益等,事前往往存在一个引起相对人实际权益损失的行政行为——可能是合法行政行为,也可能是违法行政行为。单纯以撤销某一行政决定、且该行政决定尚未造成权利损失结果为诉求的行政诉讼,既然没有损失,行政机关给予金钱利益就无从谈起,息诉承诺、息诉罢访协议自然没有用武之地。而实践中很多案例,其实是混杂了对行政行为合法性审查与侵权损害责任两类问题的处理。如果跳出我国本土制度的既有框架,比较德日行政诉讼与国家赔偿诉讼在程序上相互分离的制度安排,我们就能清晰地看到,处理混杂了两类问题的案件,诉权处分就不得不谨慎地区别对待:当涉及合法性审查问题时,当事人的诉权不仅承载着其自身利益,还承载着行政诉讼合法性审查恢复“依法行政”秩序的制度功能;而当不涉及行政行为合法性,或者合法性已获认定,纠纷仅涉及公权力侵权损害应如何填补时,当事人的诉权处分更多地关涉其自身利益。当事人在法律程序中能够掌握多大的主动权,往往与法律程序本身的功能密切相关。按照达玛什卡的理论,一种致力于维护整体法秩序的法律程序更容易倾向于从法院的角度对争议是否存在作出客观的判断,当事人的起诉仅仅是争议存在的信号;一旦程序的车轮运转起来,核心的工作将是恢复整体法秩序,当事人再难左右程序的进程。而致力于解决纠纷本身的法律程序则易倾向于以当事人主观角度来判断争议是否存在,若当事人认为争议不存在或已经解决,法律程序即告终结。[66]我们不妨以达玛什卡关于法律程序的政策实施和纠纷解决两大理想类型,来对这一问题作更为抽象的分析,[67]以期构建出一种更具普遍解释力的理论框架。

   达玛什卡借助韦伯的“理想类型”分析方法,抽象出法律程序的两大基本功能:“纠纷解决”和“政策实施”。现实中的法律程序同时体现着纠纷解决和政策实施两种基本功能,尽管它们的组合通常是复杂且难以琢磨,但却能够帮助我们理解各种制度中包含的混合成分,正像我们可用某些化学概念来分析某一现实物质中的复杂成分那样。[68]根据达玛什卡的分析框架,可将我国行政诉讼的制度功能作如下构造:

   行政行为的合法性审查与(行政)侵权损害纠纷分别对应行政诉讼的政策实施与纠纷解决两大制度功能理想类型。现实生活中的行政诉讼制度就处在这两大理想类型之间的某一点,有时偏向监督行政的政策实施功能,有时又偏向解决争议的纠纷解决功能,但都建立在保护公民、法人等的合法权益的价值基础之上。诸多制度设计,都可以按照这一框架进行定位。[69]比如行政诉讼中的调解制度,监督行政的政策实施功能决定了行政行为合法性不存在调解的空间,[70]因此调解制度一般只适用于行政补偿、行政赔偿以及行政裁量等仅关涉数额、程度或幅度的情形,程序的主导权在于当事人。再如撤诉制度,监督行政的政策实施功能发挥到极致时,法律程序会严格限制原告中途撤诉,以避免合法性审查的监督行政功能落空,程序的主导权在法院。

具体到诉权处分问题。在起诉只涉及某一行政决定的撤销,而该行政决定尚未引起相对人任何的实际损失时,司法审查的重点无疑是行政行为合法性;在监督行政这一制度功能主导下,相对人的起诉仅扮演着行政行为涉嫌违法的信号,法院的任务是修复行政机关违法行政行为对整体公法秩序的破坏。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 行政诉权   诉权处分   行政诉讼  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118396.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统