陈玮 耿曙:发展型国家的兴与衰:国家能力、产业政策与发展阶段

选择字号:   本文共阅读 633 次 更新时间:2019-08-13 07:50:11

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陈玮   耿曙  

   正如表3所示,本文在前人基础上,从“信息”与“规模”两条机制出发,阐述了为何产业政策在追赶模仿阶段能够成功,而在领先创新阶段则窒碍难行的原因,从而完善了“机制视角”的解释框架。根据本文的框架,当一国进入领先阶段后,若仍然坚持原本的产业政策,恐怕无法避免衰落,若能够实现从产业政策到创新政策的转型,则更有可能成功。这一论断也可以从日本、韩国和我国台湾地区这三个经典“发展型国家”案例的发展经验得到说明。

   首先,日本作为最早的发展型国家,在第二次世界大战后的追赶模仿阶段,依靠通产省精英官僚的指导与监督,成功地执行了有选择的产业政策。通过塑造规模庞大的制造业企业,日本产业获得了巨大优势,到20世纪70年代末,日本汽车行业便已经可以与美国匹敌了(浜野洁等,2010)。然而,到了领先阶段,日本关键的产业政策却发生了方向上的巨大错误,不但没有抓住信息产业向个人计算机(PC)领域的发展方向,反而逆潮流,向相反的大型厚重计算机产业发展,使得日本早期引以为傲的半导体产业迅速衰落(汤之上隆,2015)。经产省领导下的众多国家级创新项目,如“通用京速计算机”、“信息大航海项目”,Asuka计划,或因目标模糊而失败,或因监督滑落而烂尾,又或者因为沉没成本巨大,持续投资十余年后才终于不了了之。

   韩国早期的发展模式参考日本经验,通过“经济企划院”制定产业政策,并且从经济、政治、人事多方位对企业进行严格监督,保证产业政策的执行。产业政策成功执行的效果也很明显:到1981年,韩国的产业集中度达到了62.0%,远远超过日本与台湾地区(Leeetal.,1986),让韩国的企业能够在国际市场上与日本和欧盟竞争。等到逐渐达到领先阶段后,韩国的策略虽然类似日本,但没有日本那般固守窠臼,政府在个别领域转变原本的发展模式,因此也没有日本那般严重,较早出现衰退。韩国在电子通信产业成功打败其竞争对手美国高通公司(Kim,2012),取得了行业的领先地位。即便如此,在整个产业发展的大方向上,韩国仍然模仿日本模式。在信息、电子通讯等产业逐步取得领先地位后,政府的介入方式,还没有从“生产追赶型”政策,迅速调整为“创新培育型”政策,因此出现创新不足的问题,终于在领先一段时间之后,产业也逐步走向平庸与式微,尤其在2010年情况愈发凸出。

   最后是我国台湾地区的案例。在二十世纪五十年代之后到九十年代,台湾当局在经济发展中一直扮演主要角色。通过执照发放、银行贷款等工具手段分配资源、扶助特定产业,同时不论对接受政府资助的企业还是分配资源的官僚,都能够严格进行绩效考核与监督(瞿宛文,2003)。在此基础上,产业政策得以执行,推动了台湾早期经济的成功追赶。台湾在20世纪90年代开始逐步转变原本有选择性的产业扶植手段,1991年提出的《促进产业升级条例》取代了早期的《奖励投资条例》,意味着台湾原本有选择性的产业扶助政策,正走向一般性的扶助政策,扶助主要给予有助于产业升级的研发过程,而非特定产业(黄宗昊、林冈,2015)。在20世纪90年代台湾电子信息产业的崛起与之后的领先发展,既有传统产业政策的贡献,又受益于政策的逐步调整。换言之,台湾的情况不同于韩国,后者在既有的方向上进步拔高,前者则不断进行调整适应,但两者类似的是,就整体产业发展的格局而言,它们仍然属于追赶模仿的模式,因此,当台湾希望独立走出技术创新的领域(例如生物科技产业)时,同样没能从“生产追赶型政策”迅速调整为“创新培育型”政策,也存在创新不足的问题,因此迄今未在产业技术上有所突破。其信息产业的发展优势,也在消费市场转型后(例如盛极一时的笔记本电脑生产),随着产品市场的成熟衰退而逐步走向式微。

  

   结论与启示

  

   本文通过对“结构视角”与“机制视角”的对照与分析,在前人研究的基础上,进一步完善了以“政策工具”为分析内容的机制解释。对于发展型国家兴衰的转变,作者认为源自产业政策与发展阶段是否匹配。后发国家在“追赶阶段”,能够制定和实施有效的产业政策,成功创造模仿经济。然而到了“领先阶段”,产业政策在鼓励企业创新、分散创新风险上成效并不显著,甚至可能形成负面效果,若继续沿用,经济自然会遇到障碍。上述观点,结合全球化时代的背景,对后发国家具有重要的政策意义。

   全球化时代的后发展国家,政府不仅需要扶持产业发展,而且也能够做好这一工作。产业政策对后发国家发展的必要性,早在一个世纪之前,李斯特(Friedrich List)便已经明确提出。他认为,后发国家发展初始,产业极端落后,产品缺乏竞争力,若依靠企业自身努力,极易被竞争环境淘汰,所以需要政府特别扶持,方能有突围发展的机会(李斯特,1983)。在全球化时代的今天,后发国家面对的国际竞争环境会更激烈。伴随着跨国企业的崛起,后进企业的生存空间更为狭窄,往往需要国家抬高其谈判地位、扶持其竞争优势。嵌入全球贸易程度越深,国内经济就越容易受到全球经济的冲击,也更需要国内政府提供保护(Katzenstein,1985)。

   对于全球化时代的领先国家,不仅不需要通过产业政策扶持产业发展,而且很容易形成反面效果。当产业已经升级到领先位置,企业需要通过自主创新创造市场竞争力时,国家的扶持与保护反而会弱化企业的创新激励,导致企业在全球竞争中失利。此时,国家应该在将“选择性产业政策”,转变为“普惠性创新政策”,鼓励创新网络的营造与知识产权的保护(Saxenian,1996),政府发挥弥补市场缺陷的作用。

   综上可知,在全球化时代,“发展型国家”模式并不会被世界所遗弃,成为全球经济的过去式。相反,在全球化时代,有些国家更需要“发展型国家”这样的发展模式;反之,有些国家的发展模式则需要迅速调整转型。发展模式的选择,全赖各个国家与各个部门的发展状况。选择政府主导的产业政策还是政府辅助的创新政策,应看各国与产业部门处于何种发展阶段。这一结论,对我们如何看待政府介入问题也给出了不同的思考方向。对政府介入的争论焦点,或许应该从“是否介入”的抽象思考,转向“何时介入、何时退出”的具体分析。

   参考文献

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:公众号“Political理论志”

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