陈玮 耿曙:发展型国家的兴与衰:国家能力、产业政策与发展阶段

选择字号:   本文共阅读 633 次 更新时间:2019-08-13 07:50:11

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陈玮   耿曙  
乍看之下似乎与全球化潮流有关,但细究原因却发现并非如此。由于日本已经迈过政府扶助的阶段,绝大多数的出口产业,都拥有强劲的国际竞争优势,自由开放的国际经贸体制,只可能有助产业做大做强,应不致造成长期经济停滞。因此,也有学者认为日本经济的衰落源于其政府的错误政策(黑田东彦,2004)。原来在面临美方压力下,日本签订弃守汇率的《广场协议》(1985),其出口一时受到挤压后,日本政府便放任财团大举转进股市、房产,从中炒作获取巨大的利益,造成20世纪80年代后期的金融泡沫与虚假繁荣,终于在80年代末,从股市到地产,纷纷发生崩溃瓦解,日本经济从此一蹶不振。换言之,日本的经济衰退与全球开放之间,似乎不存在之前所述的因果关系。

   其次看韩国,其经济起伏也与全球潮流并不一致。历经了20世纪60、70年代的高速起飞后,即便进入全球开放的80年代之后,韩国的出口贸易与经济增长,整体而言,仍维持相当高的水平。联合国商品贸易统计库数据(UNCTAD,2016)显示,韩国在20世纪80年代、90年代的平均出口增长率分别为15%和10%;人均GDP增长率水平分别为8.5%和5.5%。之后即便历经1997年亚洲金融危机的冲击,其增长表现仍然十分稳定。新世纪的前十年,其出口增长仍然强劲,达到12%,这一表现甚至高于20世纪90年代,其人均GDP增长率也将近4%左右。这样的增长水平,直到2010年后才有所放缓。因此,就时序来看,全球开放明显助长了韩国的强劲出口,与20年之后的经济萧条间,关系同样不很明确。与此同时,韩国资本市场的大幅开放,也未必与稍后的金融危机有关,因为当时韩国的坏账75%来自国内企业,这是因为政府银行携手的产业扶持政策,导致大型企业集团奇高的企业负债(Ernst,2000),所以金融危机本质仍为内部问题,与全球潮流关系不大。

   最后考察我国台湾地区的发展经验,情况比较类似韩国案例,其经济萧条也与全球转型趋势无关。不同于韩国的是,在全球化浪潮之初,台湾当局便极力调整迎合,1984年便推动“自由化、国际化、制度化”的经济新政,但与前述命题矛盾的是,即便推动调整开放,但台湾当局对产业与金融领域并未放松掌控。相反,为了更好地因应自由化带来的冲击,台湾当局制定并实行了一系列产业升级政策,规划产业的全球布局。在政府的强势推动下,才有信息产业的快速成长与全球扩张,顺利替代退场的传统产业,成为20世纪90年代的出口主力,将台湾推上出口与增长的双重高峰。全球化带来的是利是弊,其实非常明显。

   重新检视内部政商结构的变化,进而导致国家弱化、经济衰退的解释,在比对案例经验后,也同样漏洞百出。首先仍然是日本,其政商结构出现巨幅变化,很可能是经济衰退的结果而非原因。回顾历史,日本在20世纪70、80年代都是经贸官僚主导的政商关系格局,这种格局直到1990年之后才发生转折。由于前述的泡沫破灭、经济衰退,自民党内浮现不满与改革,也终于出现派阀竞争之外的路线分歧,终于导致执政党在1993年失去议会多数,终结了1955年以来的绝对统治地位。此后,政局屡屡起伏动荡,体制改革也提上议程,加上大藏省与经产省政策频频出错,让企业与民众顿失信心,直到2001年,开始进行官僚机构改革,行政官僚权限又被削弱,既有的政商互动模式也随之土崩瓦解。换言之,考察日本案例,与前述解释并不相符,不存在来自社会的商业或利益团体,在发展壮大后挑战或节制日本政府的施政能力。

   再看韩国案例,由于发展模式与政经结构使然,韩国经济一直由大型财阀集团(chaebol)所主导,因其富可敌国,与政府的关系一直相对平等,属于携手共进的模式。当然,在双方互动的过程中,关系仍然会有一些变化,例如进入20世纪90年代之后,财团势力越来越膨胀,政府力量则相对受到削弱,关键事例是在1993年,执掌发展规划的“经济企划院”遭受裁撤。即便“国家”相对遭到弱化,但在亚洲金融危机之前,韩国还是保持了傲人的GDP增长(年平均6.9%)。再往下看,韩国历经一系列后金融危机的改革,政府再次夺回对企业的监督掌控,但经济增长的模式与速度,仍与之前没有太大的区别,例如其出口仍然维持12%高速增长,GDP增长也有4%。从这个角度看,自20世纪70年代迄今,韩国的经济社会持续发展,利益团体也的确壮大,政商关系相对平稳,与近期经济萧条实在扯不上关系。

   最后,迥异于韩国案例,我国台湾地区的政商关系则历经了两次重大的结构转变。先是蒋经国时代的政治转型,历经政治自由化的纷扰与混乱,再到李登辉时代,又经过经济与金融的自由化改革,各种财团、利益集团、社会势力快速萌芽崛起,国民党主控的政商关系,早已一去不返,双方互动趋于对等,关系结构为之大变。但如之前所述,处于这个阶段的台湾,出口与经济均持续增长,经济发展并未相形失色。直到2000年之后,民进党开始执政,台湾政商关系的构成与形式,再次发生巨幅转变,政经新贵登场,政企双方更趋平等。当然,从此之后,台湾经济的确一蹶不振,但是根据学者分析,进入新世纪之后的台湾,一方面由于高端创新不足,其信息产业无法单靠加工制造来维系昔日辉煌;另一方面,台湾的服务业集中于旅游、饮食和交通等传统类型,均以岛内市场为主,缺乏可以进入国际市场的高端服务业(刘澈元、赵媛媛,2009)。这才是台湾地区经济趋缓的主要原因,与政商关系之间的联系有限。

  

   发展型国家衰落的机制解释

  

   对于发展型国家的兴衰转变,另一支文献关注“产业政策”这一政策工具的效用变化。此类文献最广为流传的观点是,发展型国家早期的成就离不开产业政策的成功,而产业政策只能在短期有效,其效用会随着时间的推移而减弱,由此造成发展型国家的衰落(Krugman,1994;顾昕,2013)。克鲁格曼对此有进一步阐释,他认为产业政策这种政府介入的方式,本质上是投入驱动而非效率驱动,只要能够动员到足够多的资源,短期的高速产出并不困难,但是在缺乏技术进步的情况下,资源收益递减,增长放缓乃至停滞是必然的。不难看出,克鲁格曼的解释是典型的新古典增长理论的观点。

   上述新古典观点的缺陷显而易见。事实上,后发国家在早期的高速增长阶段,也实现了产业升级与效率提升。这是因为有领先国家为其提供现成的技术,后发国家可以利用资源引进技术,再通过模仿与学习实现效率提升。因此,也有学者认为,“发展型国家兴衰”的转变肇因于一国或地区所处发展阶段的转变。当落后国家越接近领先国家时,便失去可借鉴模仿对象,产业政策发挥的余地就越小(余永定,2013)。针对这一观点随之而来的疑问便是,既然没有模仿对象,为何不能自主创新?

   实际上,许多后发国家在逐渐赶上领先国家时,政府都不遗余力地出台各种产业政策力图推动产业的创新能力,但是均效果不佳。在本文作者看来,产业政策难以推动创新,才是发展型国家由盛转衰的关键所在,但前述许多持阶段论的学者却都没有明确点明。至于为何产业政策在发展后期难以推动创新、又为何能在早期成功模仿?其中机制为何?现有文献对此甚少讨论,遑论系统阐述。朱天飚(2006)对此首先进行了阐释,认为早期经济结构单一,政府决策选择简单,所以产业政策容易成功,但是到了后期,随着一国的经济结构越来越复杂,政策选择也变得越来越困难,在信息匮乏的情况下,政府难以把握经济方向。但是上述解释稍嫌笼统,对于产业政策特质为何?为何此时能成功模仿,彼时却又短于创新的问题,也仍然没有给出明确的回答。

   由此可见,前人虽然提出了分析政策过程的“机制视角”来解释发展型国家兴衰的转变,却离完整尚远。鉴于此,本文拟在前人的基础上,提炼出产业政策作用的核心特征,并比较这些特征在早期“追赶模仿阶段”与后期“领先创新阶段”的不同作用机制。通过上述机制比较论述产业政策“长于动员模仿,短于激励创新”的特点,从而完善“机制解释”的框架。

   那么,产业政策在早期模仿阶段具备哪些优势?首先,政府在追赶阶段拥有信息优势。这种信息优势部分源自于格申克龙的“后发展优势”,先进国家既有的发展经验为后进国家提供了明确的发展方向。部分因为国家官僚精英对既有信息与整体信息的掌握优于分散个体(林毅夫,2012),能够保障有利于经济发展的产业政策的制定。不仅如此,明确的信息同时保证了政策的有效执行。国家自上而下主导的产业政策,不得不面临行政指导中的委托—代理问题。如何克服这一问题?既有研究表明,产业政策若想得到有力执行,需要清晰的量化指标,如GDP增量、FDI等类似指标(Rodrik,2009)。在信息明确的前提下,量化而清晰的指标更易获得,因此能够帮助强化官僚内部层级之间以及政企之间的监督管理。委托—代理问题得到最大程度解决,政策得以充分完整的落实。

   其次,一旦上述产业政策得到有效执行,就能引发企业跟进投入,形成行业规模优势,而规模优势也是国家主导的产业政策赖以制胜的法宝。显然,企业若想实现大规模生产,必须有大量资源投入。此时,产业政策便恰到好处地发挥了动员资源的功能。政府的行政指导,不仅能将资源集中到少数部门,创造企业规模优势,同时为了维持规模企业的生存,政府还控制了产业内的企业数量,避免同行业的恶性竞争。后进国家原本落后的企业,通过这样的扶持,在国际市场上也能够同先进国家的企业一决高下。

   然而,随着经济从模仿到创新的转变,原本成效卓著的产业政策可能适得其反。创新具备的某些特征,让产业政策原本在“信息”与“规模”方面的优势,最终却成为难以挽回的劣势。对技术创新而言,政府通过产业政策的扶持可能成了“好心做坏事”。那么,这中间的过程到底是如何发生的?

   若想解答上述疑惑,首先需要了解创新及其基本特征。熊彼特作为提出创新的始祖,将创新定义为“创造性破坏”,这是一种打破现有规则的行为(Schumpeter,1954)。这一行为的基本属性特征包括高度的不确定性与随之而来的高风险。因为创新行为拥有上述特征,与追赶阶段的模仿行为完全不同,所以国家主导的产业政策在领先阶段窒碍难行。产业政策在领先阶段的不足亦表现在“信息”与“规模”两个方面。前者导致国家无法制定出正确的产业政策,更无法推动政策的执行;后者则加剧了创新的风险积累。

   首先,创新既然是一种“创造性破坏”,也就是很难从既有规则获得可借鉴经验。没有学习的榜样,决策官僚也就丧失了信息优势,方向选择变得无法确定。在此情况下,上级给下级的行政指令往往变得模糊不定,继而影响到政策的执行。领先阶段目标的模糊性,使得早期清晰的考核指标荡然无存。行政指导中标准缺失的后果,便是上级对下级的监督滑落,政府对企业的掌控失效。创新阶段的委托代理问题愈发严重,滋生政策寻租行为,政策效力不断被腐蚀。

其次,即便有精英官僚有勇气制定出具体的目标,也面临巨大的失败风险。创新本身高风险的特征就要求分散风险的战略,不能将“所有鸡蛋放在一个篮子里”,具体而言就是需要尽可能多的分散试错。然而,产业政策的战略却是集中资源,也就是集风险于一处。这就使得追赶阶段创造竞争力的规模优势,此时成为集聚风险的助推器。一方面,政府对企业的扶持会放宽企业的预算约束,降低企业的风险意识,使得企业的决策过程更加冒进,从而加剧风险。另一方面,集中投入大规模资源,不论从企业层面还是政府层面,都会造成巨大的沉没成本,引发决策的“路径依赖”(Arthur,1994),阻碍决策调整。随着投入的增加,改变错误决策的可能性越来越小,风险就在一次次投入下,如雪球般越滚越大,直至无法挽回(陈玮、耿曙,2015)。由上述分析可见,国家主导的产业政策原本在追赶阶段,通过集中投入创造的规模优势,到了领先阶段,在扶持创新行为时反而成了赤裸裸的劣势。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:公众号“Political理论志”

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