乔耀章:政府行政改革与现代政府制度

选择字号:   本文共阅读 153 次 更新时间:2019-07-12 22:24:37

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乔耀章 (进入专栏)  
让地方( 政府) 和工农业企业在国内统一计划指导下有更多的经营自主权。理顺政企、政事和中央与地方关系。从80年代初开始, 中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限, 中央政府主要掌握国民经济的重大决策权,即宏观调控权, 包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等, 以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制订地方性法规或政策; 通过地方税收和预算, 调节本地区的经济活动; 运用地方资源, 促进本区域经济和社会进步, 特别是推动直接为大众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展。在理顺中央和地方事权关系, 合理下放权力的同时, 还要切实维护中央权威。围绕着权力下放、转变政府职能, 我国各级政府对行政管理体制、管理机构、管理方式、人事制度进行了不断深入的改革。行政体制和机构的改革, 是按照精简、统一、效能的原则, 建立办事高效、运转协调, 行为规范的行政管理体系, 提高政府为人民服务的水平; 依法治国, 依法行政, 并逐步实现国家机构、组织、职能、编制、工作程序的法定化; 精减政府机构, 把综合经济管理部门改为宏观调控部门, 即减少乃至取消其行政审批权限, 调整和撤消专业经济管理部门, 加强执法监督部门,培育和发展社会中介组织, 加强廉政建设, 建立行政监督、政务公开, 惩治腐败的机制, 促进政府运行的公正、公开、公平; 完善国家公务员制度, 引入竞争机制, 建设一支高素质的专业化行政干部队伍[11]政府行政体制改革在中国改革总体战略中处于经济体制改革和政治体制改革的结合部。目前改革的难点在于经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革并未形成良性互动, 行政体制本身的改革并不配套和适应, 改革在操作层面上有很多阻力。政府行政体制改革已远远滞后于整个经济体制改革的进程, 并产生了许多影响国民经济高效发展, 危及社会稳定的问题。因此, 我国政府行政体制改革已发展到了政府整合其内外功能的关键阶段, 从这个意义上说, 政府行政体制改革的政府整合取向已成为现行政治体制改革的突破口。

  

   八) 政府行政改革中的国家结构、行政区划等问题

  

   1978 年以来, 政府行政改革过程中, 在国家结构、行政区划及行政层次和行政的法治化、国际化方面也发生了一些变化和变革。我国是实行民主集中制的单一制国家。在少数民族聚居的地方实行民族区域自治政策。民族区域自治体现了国家充分尊重和保障少数民族管理本民族内部事务的权利, 体现了国家实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。改革开放以来,我国的少数民族和民族地区的面貌发生了翻天覆地的变化, 经济文化事业迅速发展, 民族区域自治制度进一步完善, 少数民族干部队伍发展壮大, 群众生活水平普遍提高。国家实施西部大开发战略, 有利于加快少数民族和民族地区经济与社会全面发展, 促进各民族共同繁荣和进步。在祖国统一问题上, 邓小平同志创造性地提出了” 一个国家, 两种制度” 的构想。根据这一构想, 中央成功地解决了历史遗留下来的香港问题和港门问题。1997 年7 月1 日我国已经胜利收回香港, 1999 年12 月20 日我国又顺利实现澳门回归祖国。香港和澳门回归祖国后实行高度自治, 继续保持了香港、澳门的繁荣与稳定。实践证明, “ 一国两制”的构想和” 和平统一, 一国两制” 的基本方针是完全正确的, 按照这一构想和基本方针, 也可以解决台湾问题, 最终实现祖国的完全统一。

  

   在地方政府的改革中, 省、自治区和直辖市是地方的最高级行政建制。首先, 改革开放后, 增设了海南省与重庆直辖市。目前我国共有23 个省( 不含台湾省) 、5 个自治区、4 个直辖市, 共计32个省级行政单位。其次, 在1983-1989 年, 中共中央国务院先后批准重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等14 个省辖大( 中) 城市实行了” 计划单列”, 即将这些城市的国民经济和社会发展计划,在国家计划中单列出户头。这是我国行政改革出现的” 新生事物”, 作为一种探索取得了一定的成效, 也引发了不少矛盾, 这些矛盾深刻地反映出中国地方行政变革中的一些带有共性的问题, 即地方、部门利益的强化必然会引致利益冲突。解决这些问题的出路是要用法律制度规范各行政主体的行为, 而这将会是一个长期的过程。其三,1982 年2 月15 日, 中共中央国务院发出《关于地市党政机关机构改革问题通知》, 提出” 积极试行地、市合并”。市领导县的改革, 在实践中表现为地市合并或划县入市和建市领县式3 种基本模式。实践证明, 实行市领导县的体制, 以经济发达的城市为中心, 带动广大农村的发展, 是完全可行的。经过改革, 中国的地级体制出现了3 种形式:一是地市合并或地改市, 实行市领导县的体制; 二是地市并存, 即地区和地级市并存于一地; 三是地区管县( 市) 。这样, 省县之间出现了一级政府, 形成为一种前所未有的地方行政体制。即地市合并、市领导县的体制, 使部分地方形成了省) 市)县) 乡4 级政府格局。实行这种体制的地方, 都是经济相对发达的地区。而在经济相对不发达的地区, 则是另一种情况。其四, 县制已成为国家行政体系中不可缺少的重要组成部分。改革开放以前, 基层行政建制由县一级变为乡一级, 县的地位变为省和乡之间的中间环节, 转而起承上启下的作用。改革开放以后原先城乡分治的体制开始向成乡合治转变, 越来越多的地方实行了市领导县的行政体制, 从而使这些地方的县成为省辖市所属的农村分治单位。在仍实行由省的派出机关管县的地方, 县的自主权一定程度上受到截留和钳制, 出现两种县级行政体制的并存。县级行政有基础性、完整性、直接性、相互独立性等特点。这些特点表明, 县级在国家行政体系中的功能主要是” 执行”, 即贯彻执行上级政府的方针政策。因此, 有学者主张在县级及县以下, 不必过多地强调党政分开。其五, 1949 年后到改革开放期间, 农村” 草根行政”实行的是乡制。其间20多年曾为人民公社及其革命委员会所取代。1983 年, 中共中央国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出, 随着农村经济体制改革, 现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府, 政社必须相应分开, 当前的首要任务是把政社分开, 建立乡政府( 发达地区建立镇政府) , 同时, 按乡建立乡党委。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础。随着乡政府的建立, 应当建立乡一级财政和相应的预决算制度。明确收入来源和开支范围。这项工作在1985 年初全部完成。原作为行政机构的生产大队和生产队被撤销, 村一级组织的性质确定为群众性自治组织。“草根行政”的正常建制得到恢复[12]。

  

   如果说计划经济是人治经济, 那么, 市场经济就是法治经济, 它要求行政管理法治化。行政管理法治化的本质在于用法律规定行为活动的机构、权限、手段、方式和后果, 行政管理必须遵守法律并在法律授权的范围内进行, 体现为行政活动遵循” 有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针。我国行政管理有着浓厚的” 人治”色彩。为了根除” 人治” 行政, 做到行政管理法治化成为紧迫任务和必然要求。改革开放以来, 我国在行政法制( 治) 化方面做了大量的工作。在此基础上, 党的十五大报告中明确提出了” 依法治国” 的方略, 它的根本要求就是依法行政, 实现行政管理法治化, 其要旨是在全社会树立一种” 法治精神”,亦即弘扬法的精神。

  

   我国政府行政是在开放中改革, 又在改革中进一步扩大开放。这种改革开放既是国内政府的改革, 也是国际政府间的改革。尽管行政改革具有中国特色, 但是许多改革的重大举措, 乃至行政改革的总体思路而言, 中国与国际上的行政改革相互接近并有许多共同点。我国政府行政改革的国际性既表现在学习借鉴国外的先进经验, 又表现在我国的政府行政改革具一定的国际意义。这方面的主要举措就是创办经济特区、扩大沿海开放城市和设立经济技术开发区, 如开发开放上海浦东新区、建立海南大特区、建立中新苏州工业园区, 形成全方面对外开放新格局。这些先行区在学习借鉴国外先进的行政管理经验, 进行区域内的政府职能转变, 政府机构改革、政府管理方式改革等方面, 为全国的全面的政府行政改革积累了经验, 作出了贡献。随着我国主动加入世界贸易组织, 必将为我国政府行政改革注入新的活力因素。

  

二、我国政府行政改革的展望


   展望我国政府行政改革的未来, 我们看到了机遇与挑战并存。概括地说, 我们面临的问题主要在于: 一方面有些政府行政改革的理论不完全符合政府行政改革的实际和实践, 既表现为滞后情形, 也表现为不当的超前情形。这两种情形表明政府行政改革理论的空泛、不到位、软弱和无力。另一方面, 有些政府行政改革的实践不符合政府行政改革理论的要求, 表现为政府行政改革的实践脱离政府行政改革的理论。解决的办法可能在于政府行政改革的理论和实践都要从我国政府行政管理的实际出发, 做到与时俱进。单有理论趋向于实践还不够, 更重要的还在于政府行政改革的实践要趋向于政府行政改革的理论。用政府行政改革的理论创新和制度创新来指导和规范政府行政改革的实践。

  

我国的政府行政改革向何处去? 许多仁人智士都在献计献策。比如, 有学者认为, 中国2005 年以前面临改革难题之一, 就是如何推动” 改造政府职能”的改革。回顾和总结中国20多年来的改革开放的经验和教训, 不难得出这样一个结论: 为什么一项看似十分简单的改革却要绕很多弯子, 付出很大代价, 枉缴很多” 学费”, 其根本原因就在于政府职能与市场机能的错位, 政府决策与市场需求的错位, 资源配置与企业发展的错位。在中国加入WTO 之前, 这种状况可以存在很长时间, 而且即使错位了再改也有机会, 但在加入WTO以后, 改正错误的机会将越来越少。因此, “ 改造政府职能”已成为中国在全球化背景下, 在国际市场公平竞争环境下发挥自身优势不可逾越的一项” 政治任务”。关键在于要把握关键问题和关键环节, 能作出” 开明决策”[13]。再如, 有学者认为, 自1982 年以来, 中国政府历经4 次集中式的改革,已经发生了广泛而深刻的变化。但是, 历次改革基本上是按照” 政府改革”而不是” 改革政府”的单一模式进行的。这就使得中国政府行政改革面临一系列的” 两难抉择” 的公共政策问题: 国家崇拜还是市场崇拜, 政治政府还是技术政府, 全责( 重责) 政府还是分责( 轻责) 政府, 直接责任政府还是非直接责任政府, 稳定政府还是改革政府, 激进政府还是渐进政府, 廉洁政府( 国民政府) 还是腐败( 特殊利益) 政府, 集权政府还是分权政府等等。在可预见的将来有可能越来越强烈地困扰政府行政改革的” 两难抉择” 的公共政策选择问题是: 大政府与小政府、强政府与弱政府、大众政府与精英政府、国际化政府与本土化政府、经济政府与均衡政府[14]。同时, 制约中国政府行政改革的最重要的变量及其相互关系主要集中在1个方面,即: 行政改革理论规范与行政改革政策阐释的关系; 行政改革基本价值标准与行政改革政策选择的关系; 行政典范革命与转变行政观念的关系; 机构改革与行政制度创新的关系; 法制行政与法治行政的关系; 集权与分权的关系; 政策制定系统与政策执行系统的关系; 他事务管理与自事务管理的关系; 公共行政目的与公共行政管理方式的关系; 公共行政管理通则与中国公共行政管理特殊性的关系等,(点击此处阅读下一页)

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