佟德志:治理吸纳民主——当代世界民主治理的困境、逻辑与趋势

选择字号:   本文共阅读 830 次 更新时间:2019-06-18 20:19:23

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[36]政治学界比较流行的经济学人智库(Economist Intelligence Unit)推出的民主指数(Democracy Index)则从五个要素来进行,分别是选举程序与多样性(electoral process and pluralism)、政府的运行(functioning of government)、政治参与(political participation)、政治文化(political culture)和公民自由(civil liberties)这五个要素。[37]我们看到,两个概念都衡量政府运行,这实际上使治理融合民主存在可能。在同时考虑政府绩效的情况下,如果治理能做到更有效率,很有可能表现出比民主更高的绩效合法性,从而使威权政府也能提供比民主政府更好的服务。再比如,治理指数中涉及的表达与问责,这本身就是民主的要素。除了这两个影响较大的定义外,其他一些操作性的指数也使两者存在着很大的重合。

  

   第二,治理与民主在目标上存在着互补。就目标来讲,民主的目标是人民主权的落实。正是因为声称人民享有创立、改革,乃至推翻政府的权力,民主才从最终意义上战胜了历史上以上帝、上天、父亲等形式宣示主权的政体,也使得军人政权、个人独裁等政体不再具有合法性。然而,人民主权这种抽象意义有一个限度,很难落实到具体的治理实践当中。在林肯“民有、民治、民享”的民主公式当中,“民治”这一概念一直受到人们的质疑,有学者直接将这一表述改为“民有、法治”。[38]与此不同,治理则更加面向公共利益的实现,形成了善治的目标体系,最大限度地将法治、效率、透明、责任等价值纳入到治理过程中,直接面对问题提供解决方案,组织实施,甚至进行评估,提出改进方案。[39]这样,民主与治理在目标上形成了先后衔接的两个层次,实现了目标上的互补。

  

   第三,在主体赋权方面,治理延伸了民主的主体范围。在主体选择上,人民主权确认了民主的主体是“人民”。美国宪法在开篇就以“我们,人民”宣示了人民主权,这已经成为民主的经典表达。然而,即使在国家变革的最关键时刻,这种主权意义上的“人民”也很少出场,[40]甚至被认为是“空”的,“在沉默中被忽略了”。[41]在这种情况下,民主主体的实践意义不可能是经常的。因此,民主的理论与实践也在不断地下调“人民”的层级,籍由权利和法治的方式使抽象的“人民”下沉到“公民”,通过宪法赋予公民以权利,从而实现民主。治理拓展了民主的主体,强调不同的利益能够在政治机构中充分代表,精英在决策的过程中掌握充分的信息,并且这些机构和精英能够对选民和公民负责。[42]在治理的实践中,主体的选择更加灵活多样,他们可以是“伙伴”,突出了公共治理主体与公民之间的合作关系;也可以是“用户”,突出网络治理环境下服务器与用户的架构;甚至还可以是“客户”,突出市场关系中服务产品的供应与服务的接受者。在这个意义上,治理吸纳民主使得民主主体在具体的国家治理实践中得以落实和延伸。

  

   第四,在程序和机制上,治理融合了包括民主程序、多数原则在内的各种程序和机制,并容纳了市场等更多的机制进来,在一定程度上弥补了民主的多数主义原则。民主程序和多数决定是民主的本质要求。尽管人们发现,民主程序与多数决定存在着种种弊端,但是,没有多数决定也就没有民主。治理吸纳了民主程序的多数原则,但并不是一般地接受多数原则,而是将多数原则作为治理机制的一种,并通过多种机制的复合来解决多数原则的弊端,在选举机制外发展了市场、参与、协商、共识、协同、合作等多种机制。随着治理体系的协作化与多中心化,多种主体被包容到治理体系当中来,这使得治理机制也逐渐多样化。[43]民主程序、多数原则被内置于治理的程序与机制当中,但并不妨碍各种机制的灵活运用,去解决更为复杂的问题。在某些情境下,因为协商、市场等机制的运用,民主治理的民主效应可能高于常规的民主政治。比如,在协商民主的治理模式当中,因为协商等多种机制的运用,可能会出现更高程度的共识,甚至会出现在常规民主政治当中很难出现的全体一致的结果。[44]事实上,学术界的研究也发现,不同的民主模式是与不同的治理范围或治理程序相关,[45]这种相关性为民主与治理的融合提供了基础。

  

   第五,在价值理念上,治理突出效率,但也吸纳了民主的公平价值,从而融合了可能发生冲突的多种价值。在价值理念上,民主更强调公平,治理更强调效率,两者并不相通,甚至会在极端情况下发生冲突。早期的政治与行政二分法的初衷就是要将两者分开,通过让行政更突出效率而使政治与行政两个系统各司其职,各守其序。[46]总的来看,治理吸纳民主实际上是使效率放在公平的前面。然而,这一进程也使得民主治理的体系能够体现出复合的价值追求,从而将公平与效率在一定程度上得到统一。比如,治理体系可以让市场、企业等高效主体参与到国家治理当中来,同时为公民的参与提供空间,将公平的价值内置进来。同时,我们也应该看到,随着更多价值的引入,治理也有可能陷入冲突。比如,公平的引入可能会伤害到效率;参与的增加可能会对政治稳定带来冲击。

  

   毋庸置疑,民主治理内置了民主要素,会给治理带来一系列的变化。治理与民主在内涵、目标、主体、程序、机制、价值等各个方面的融合使得治理吸纳民主成为可能。这既是一种现象,也是一种努力的目标。对于发达的民主国家来讲,民主已经超越了作为一种手段的存在,本身就是一种能够独立存在的价值,因此,民主治理模式的存在有着明确的要求。然而,对于新兴的发展中国家来讲,民主与治理的融合与其说是一种现象,还不如说是一种目标。在这种情况下,就存在着治理能不能吸纳民主,或是在何种程度上吸纳民主的问题。对于发展中国家来讲,保护产权、清廉、公正、参与确实也是要追求的价值,但是,发展、效率等压力会使得治理对民主出现三心二意,甚至是貌合神离,这也是民主治理的一种样态。

  

四、结论与讨论


   我们看到,当代世界民主政治与国家治理存在着一个两难困境,即:民主的治理困境和治理的民主困境。民主治理模式的出现,正是以这样一个两难困境为底色的,同时也是克服这一两难困境的结果。就治理的民主困境而言,可能在于如何使治理能够加强民主而不是削弱民主;就民主的治理困境而言,问题在于如何使民主适应治理,而不是削弱治理。总的来说,就是找到一种形式,使民主与治理两者充分地结合。国家治理必须直面这一两难困境,在民主和治理之间做出了调和,并优化民主治理的体系,提升民主治理的能力,从而促成两者的合力。

  

   一般来讲,民主与治理高度相关,具有内在的一致性:民主国家在治理方面会有更好的表现;治理绩效高的国家也一般是民主国家。但是,这并不是全部,我们也应该看到,民主与治理之间存在着一定程度的冲突。作为人类政治生活的两大诉求,民主与治理并不像想象的那样总是相辅相成、相得益彰,甚至会出现大相径庭的情况,无法形成合力效应。民主治理的模式面临着来自两个方面的压力:一是民主对于治理的压力,现代国家治理离不开民主;二是治理对于民主的压力,现代民主必须实现善治。

  

   治理与民主虽然有相通之处,但也并非总是和谐一致,甚至在一定程度上存在内在矛盾。与民主的基本理念一致,治理也立足公共利益,强调公民的平等和参与,注重政府的公开与透明。然而,与民主强调平等不同,治理更注重效率,在此基础上形成了一系列体系和机制。比如,为了突出效率,治理更注重法治,强调市场和竞争,并辅以合作、协同等机制。这个时候,两者就在相辅相成的同时发生一定程度的竞争。比如,有的时候,现代的国家治理需要科学而高效的决策体制,而倾向于回避冗长、繁琐的民主程序;为了突出效率,财富可能倾向于集中,贫富差距加大,这也会弱化民主的平等原则。

  

   民主与治理的双重压力也为现代政治提供了一把双刃剑:一方面,要以治理化解民主带来的风险,提高民主制度的效率;另一方面,还要以民主的体系与机制为治理提供合法性,把治理的绩效建立在民主的磐石上。因此,要提高民主治理的能力,不仅需要提高民主治理体系各个组成部分的能力,还应该注意整合各个组成部分,使其发挥合力效应。正是围绕着合力效应的发挥,民主治理形成了复合体系和复合机制。进入21世纪,世界民主政治的实践形式越来越表现为民主治理,治理对民主的吸纳和民主向治理的渗透越来越成为民主的理想的现实形式。在此基础上,推进民主与治理的复合,并根据政治实践进行调整,形成合力效应,是人类政治实践的基调,也是政治学研究的基本主题。

  

   注释

  


   [1] [2] Francis Fukuyama, “Why Is Democracy Performing So Poorly?Journal of Democracy”, Vol.26, No.1, 2015.

   [3] Carolyn Hill, “Governance, Governance Everywhere”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.14, No.1, 2004.

   [4] 俞可平:《民主与陀螺》, 第77页, 北京大学出版社, 2006年版。

   [5] María Tuozzo, World Bank, “Governance Reforms and Democracy in Argentina”, Bulletin of Latin American Research, Vol.23, No.1, 2004.

   [6] Mark Brown, “Democratic Governance:Toward a Framework for Sustainable Peace”, Global Governance, Vol.9, No.2, 2003.

   [7] [8] Mark Thompson, “Pacific Asia after ‘Asian Values’:Authoritarianism, Democracy, and ‘Good Governance’”, Third World Quarterly, Vol.25, No.6, 2004.

   [9] Richard Kohl, “Failure of Governance, Economic and Political Weekly”, Vol.43, No.50, 2008.

[10] Michael Goodhart and Stacy Taninchev, “The New Sovereigntist Challenge for Global Governance:Democracy without Sovereignty”, International Studies Quarterly, Vol.55, No.(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治学研究》2019年第2期

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