翟东升:以贸易赤字之名解财政赤字之困——解析特朗普贸易战动机

选择字号:   本文共阅读 1548 次 更新时间:2019-06-06 09:51:27

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翟东升  
美欧开始启动贸易谈判,并拟于2019年九月达成协议。特朗普用以逼迫欧洲加入对美谈判的核心手段是威胁对欧洲出口的汽车和零部件征收25%关税,公开声称的“谈判底线”目标之一是欧洲农产品市场的放开,而这在欧洲农业大国的国内政治中是不可接受的。这一贸易战借口与模式同2018年初对华贸易战开启之际的做法如出一辙。

  

   其二,特朗普在发动对华贸易战的初期,要求中国不许报复,中方自然认为这一要求蛮横无理,甚至荒唐可笑。但站在特朗普的立场看,这个要求有其自身道理:他的贸易战最初是针对几乎所有主要贸易伙伴的,所以当各国的关税都被上涨之后,实际上是美国消费者承担了绝大部分成本,而对中国出口商的影响非常有限。所以可以将他的要求理解为是在暗示中方配合他演一出贸易战的大戏给美国舆论看,表面上是中美在过招,其真实目的则是为了让美国大众甘心掏钱买单。

  

   其三,在2018年6月份之前的贸易谈判中,中方曾做出相当程度的贸易让步,美国财政部长姆努钦等人已经表示满意,但特朗普仍悍然撕毁协议文本,公开宣称中国的让步不够,又无法明确说明美方究竟想要什么,并开启了加税进程。而在2018年夏季中美贸易战僵持阶段,特朗普在推特上发言表示关税将使美国更加富强:不论对手是否来美国谈判,美国都可以赚取一大笔钱。

  

   其四,到目前为止的中美贸易协定谈判中,美方要求中方取消对美产品的报复性关税,而美方则可以保留对中方已经加征的部分乃至全部关税。这种诉求的背后,反映出特朗普宁愿在其他方面做些让步,也不愿意将已经获得的关税收入牺牲掉。

  

   其五,特朗普正在做的许多政策调整都与省钱有关。由于赤字规模持续攀升,特朗普已经指示其内阁成员在2020财政年度削减5%的可自由支配开支,这将节省大约650亿美元(占美国年GDP的0.3%)。他曾经鼓吹增加军费,打造太空部队,但是却在2019年4月初会见中方代表团团长刘鹤时,在媒体面前公开呼吁中美俄三方谈判军备控制以免“浪费那么多钱”,这种示弱的姿态在他身上是极其罕见的。当然,还有很多饱受批评的做法,都隐含着节省财政开支的考虑,如减少美国在国际事务中的参与,减少美国在全球公共产品的供给,从多边国际组织中退群以及向盟国和地缘政治上的被保护国勒索保护费等等。

  

   在分析特朗普的政策动机时,应充分注意到其本人的知识背景和人生经历,也必须注意到他的诉求和建制派精英之间的重大区别。作为一个在地产业务中曾经屡次破产的商人,特朗普极其重视财务状况,而对各种价值观嗤之以鼻,并且将美国联邦政府当作一家企业来经营。特朗普将国家的贸易逆差看作公司的经营亏损,却没有意识到两者之间存在本质区别:美国的逆差其实是在用一纸美元获取全球的产品和服务,相当于向全世界储蓄者征收铸币税。

  

   2016年大选之后的美国处于社会严重分裂的状态中。民粹势力及其最大的政治代表人物特朗普与建制派精英存在明显的对抗和博弈,他们的关注点大不相同,知识结构、世界观、利益偏好也存在明显差异。当然在相互博弈和对抗之中,两者之间也存在相互磨合和驯化过程。所谓“修昔底德陷阱”、对华战略遏制、围绕5G和人工智能(AI)的高科技主导权争夺战,这些都是建制派精英的关切和诉求,特朗普仅是受其影响才开始讨论其中一部分话题,但是归根结底,他的核心关注是少花钱,以便捍卫他高度重视的减税成果。

  

四、未来的挑战与中国的应对


   美国政府未来面临的财政约束有短期和长期两种。短期看,能否让美联储积极配合并开始降息进程,是特朗普政府盘活其财政空间的一个重要抓手;而拟议中号称万亿美元规模的基建支出将进一步加大其联邦财政压力。为平衡其财政赤字,特朗普一定不会放弃关税收入,并且会启动并升级针对欧洲和日本汽车与零部件等大宗贸易品的贸易战。而预期到2020年大选进入白热化之后,民主党掌控的国会众议院可能启动PAYGO条款,逼迫特朗普加税或者减少支出以控制联邦财政赤字,从而伤害执政党选情。值得警惕的是,特朗普政府巨大的财政赤字使得国会民主党人一定会充分利用财权杠杆对其施压,而公然提高税收在政治上是不可接受的,所以特朗普(乃至未来的其他美国总统)可能会继续寻找新方法,以各种国家安全要求为幌子向美国人民征税。而这就会为中美关系带来新的挑战:由于美国朝野弥散着广泛对华敌意,无论用何种国家安全理由以增加联邦收入,中国威胁是最方便的借口;即便中美关系在2018~2019年的谈判中勉强达成协议,特朗普仍可借口中国的某些制度或者政策伤害美国国家安全,从而重启关税。

  

   长期看,决定美国联邦政府财政健康和施政空间的关键因素不是军费开支和利息开支,而是医保改革,因为医疗开支已经成为美国联邦财政开支中的最大项。奥巴马医改法案的实施使越来越大比例的财政支出被医保所占据。特朗普上台后反复攻击奥巴马这一最重要的政治遗产,但特朗普自己提出的医改法案未能在国会获得通过,目前正在致力于利用法律和行政手段进一步瓦解奥巴马医改。美国医改的动向值得关注,因为它将在很大程度上决定未来一代人时间内美国政府的财政资源和行动空间。

  

   2019年夏季将是中国在对美贸易谈判中取得谈判优势的最佳时间窗口。2018年下半年,中国经济的下行趋势与中美贸易战关系不大,这是因为中国与美国经济的相互依赖并没有双边贸易数据所显示的那么严重失衡,中国在进出口项下的确有巨额顺差,但是在资本项目下,尤其是从企业利润的角度看,美国对中国市场依赖巨大。对于中国来说,2018年与美国的贸易摩擦过程中之所以显得较被动,其间的原因不排除中国主动去杠杆等多种政策因素叠加带来的民间信用紧缩和经济下滑,而美国经济恰好处于减税刺激政策带来的亢奋期。而在2019年,中美两国的谈判地位出现互换。一方面,美国的减税刺激效果正在消退,未来两年内存在很大下行压力;而另一方面,中国在2019年春季推出了每年2万亿元左右的减税降费政策,其刺激力度甚至大于美国,政策效果正在显现,估计会在下半年达到高峰。中美贸易摩擦已经进行了一年,中国出口包括对美出口并没有受到实质性打击。更加重要的是,聚集在中国的制造业产业链并没有实质性地向外转移,即便是苹果供应链的零部件生产也仍然在继续向中国大陆地区转移。在此背景下,中方在贸易谈判中是有底气的。

  

   中美关系正在经历一场系统而持续的大震荡,正在从持续了三十多年的复合相互依赖中走出来,寻找新的均衡。这种震荡显然是包括了地缘政治、全球经济、社会思潮等很多因素叠加共振的结果,而本文所主张的美国联邦财政压力的分析视角可以为上述因素提供一个务实而有力的补充。基于这一视角,本文认为,在构思中美关系未来的新均衡时,应该将美国联邦政府的财政困境作为一个重要的着眼点,而中国手中的巨额外汇储备以及越来越国际化的人民币则可以扮演关键的政策抓手。美国联邦政府可以向中方出售的东西极少,但是考虑到特朗普并非常规政治家,而且喜好做匪夷所思的“大交易”,中方可以提议购买一些非常规“资产”。果真如此,中国的和平崛起将趟出一条“霸权收购”的新路径,中美关系将在新的逻辑之下实现稳定。

  

五、总结

  

   综上,特朗普发动贸易战的真实动机并非解决贸易赤字问题而是应对联邦财政赤字困局。他推动实施的大规模减税方案扩大了美国联邦财政的赤字规模,而美联储主席鲍威尔上任后实施的鹰派加息政策,导致联邦政府利息支出大幅上升,进一步恶化了特朗普政府财政状况。民主党可以利用债务上限、PAYGO条款等立法资源限制甚至逆转其政绩。在此背景下,特朗普不得不以贸易赤字为借口,向主要贸易伙伴提高进口关税,以此复活了此前已经被否定的“边境调节税”。上述财政分析视角能够很好地解释他发动贸易战的方式、时机以及过去一年来特朗普的一系列言行。中国在构思未来的中美关系是不应忽略这一重大因素,并可以围绕其联邦财政困境创造性地设计中美之间的“大交易”。

  

   作者:翟东升(中国人民大学国际关系学院国际政治系副教授)

  

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文章来源:《现代国际关系》2019年第5期

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