于文豪:县辖市问题的宪法评价与政区优化

选择字号:   本文共阅读 243 次 更新时间:2019-05-01 11:45:59

进入专题:   新型城镇化   县辖市   镇级市  

于文豪  
(二)行政区划体系的必要简化

   县辖市如果能够成为一种常态的政区类型,那么需要对省以下行政区划体系进行整合简化。同时,县辖市的成立也会对这一整合简化的开展起到激发作用。在本文看来,未来我国省以下政区的优化方向应当是简化层次、融合城乡、促进联动,其核心在于“强县”与“分市”。“县”与“市”的区别在于城市化水平的差异,市自然是城市化水平较高的区域,县则相反。在规范层面上,应当充分尊重《宪法》设定的“省-县-乡”三层基本结构,以之为基础作适当的、必要的调整。

   以省以下普通地方行政区划为例,可以对现有的政区形态调整如下:(1)将地级市改为省辖市,其属于城市化水平较高的地域,其下不再辖县,可以视情况辖区和少量的镇、乡;(2)县由省直接管辖,属于城市化水平较低的地域,其下可以辖市以及乡、镇,其所辖的市为该县范围内城市化水平较高的区域;(3)县级市属于特定历史时期的产物,应予取消,取消之后的县级市可以称为省辖市,也可以改回为县,取决于其城市化程度;(4)省辖市虽然未必不可以再辖镇一级市,但为避免“省辖市辖市”的拗口情形,可以考虑将该类城市内部城市化水平较高的镇改为区,由此,区是与县辖市相对应的政区类型;(5)作为派出机关的街道办事处可以改为县辖市或者城市的社区。图2是按照这一方案调整后的政区形态。

   (图略)

   图2:省以下普通地方行政区划体系的调整方案

   通过上述简化,地方行政区划层级保持为“省—县/省辖市—区/乡/镇/县辖市”三级。上述简化也充分考虑了城乡融合前提之下的城乡适度分治。这一方案既回归了《宪法》的规范本意,也回归了“市”作为城市化水平较高区域的功能本意,能够满足现实的迫切需要,并且契合公共行政管理体制扁平化的发展方向。

   为使县辖市及上述调整设想具备更加充分的形式合宪性,可以考虑对《宪法》30条作出适当修改。具体方案是,将该条第1款第(三)项的“县、自治县分为乡、民族乡、镇”,修改为“县、自治县分为乡、民族乡、镇、市”;将第2款第1句“直辖市和较大的市分为区、县”,修改为“直辖市分为区、县,省、自治区所辖的市分为区、乡、民族乡、镇”。

  

   五、结语:行政区划法治的未来

  

   “县辖市”是否属于伪命题,必须经由规范与政策、历史与未来等层面的审慎评估才能得出结论。县辖市的制度方案可能带来一定的负面后果,比如会使现行的市制体系更加复杂。但市制体系的复杂不构成反对县辖市的充分理由。对此,一种代表性的观点是:“我国的城市建制分为直辖市、市和镇三级已经足够,没有必要在此基础上再将一般市细分等级。”[32]按照这种观点,应当取消的其实应该是县级市或者副省级市、副地级市,而不是镇一级城市。

   尽管县辖市并非镇的唯一发展道路,并且必然将有相当数量的镇依然维持现状,但县辖市是一个值得考虑的改革方向。县辖市有助于为原有的镇匹配相应的经济社会管理权限,同时也是对市的本意的回归。而镇之所以能够成为市,是因为它能够发挥小微城市的特殊功能,一方面能够衔接城市与乡村并支撑它们的持续发展,另一方面能够成为农业转移人口进入城市公共生活的平台。实践中,不仅有县辖市(镇级市),有的地方甚至出现“村级市”[33]的冲动。尽管“在当前我国的政治环境中,村级市既无法建立城镇化的行政管理体系,也难以获得与其他城镇平等发展的政治地位”,[34]但村级市或者县辖市(镇级市)的尝试都反映了基层社会对于城市化的迫切期待。

   本文的立足点是相当“底层”的,着眼点是自下而上的,在研究方法上充分尊重和维护《宪法》规范的权威及其稳定性。城市化和行政区划的优化涉及城市规划、公共管理、政治学与社会学等诸多学科。城市化和行政区划问题还没有成为法学研究的事业,或者说首先不是法学的研究,但是基于它对国家结构、政区组织的基础性意义,法学不能不给予起码的关注和回应。城市化的过程就是人的生活方式转换的过程,是人的自主性不断被发现和得到实现的过程。很大程度上,经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设都要以行政区划为基础来推进,并且关涉到每个人的权利——毕竟,基本公共服务需要通过“在地化”的形式获得满足。

  

   【注释】 *本文是国家社科基金青年项目“地方协同治理的宪法机制研究”(15CFX033)的阶段性成果,得到中央财经大学2017年度青年英才培育支持计划(QYP1713)的支持。

   **中央财经大学法学院副教授。

   [1]徐继敏、杨丹:《我国“扩权强镇”改革的法学分析》,载《理论与改革》2014年第2期。

   [2]顾朝林、盛明洁:《县辖镇级市研究——兼论中国城镇化的放权与地方化》,清华大学出版社2017年版,第35页以下。

   [3]刘君德:《县下辖市:尝试一种新的政区制度》,载《决策》2005年第4期。

   [4]刘君德:《论中国建制市的多模式发展与渐进式转换战略》,载《江汉论坛》2014年第3期。

   [5]蒋萍、徐寒萍:《“镇级市”,呼之欲出?》,载《文汇报》2010年3月19日第3版。

   [6]沈雪潋、郭跃:《新型城镇化背景下的我国“镇级市”改革研究》,载《经济学家》2013年第8期。

   [7]林坚、杨海曼:《温州市“镇级市”改革财政的思考》,载《浙江财税与会计》2010年第8期。

   [8]朱光磊、何李:《从竞争到伙伴:中国市制改革的政治逻辑》,载《南开学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。

   [9]肖金成:《地级市地位论——兼与撤地强县论商榷》,载《学术界》2004年第2期。

   [10]郁建兴、李琳:《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》,载《学术月刊》2016年第1期。

   [11]张震:《中国市制改革之探讨——以“市”的宪法内涵为主线》,载《政治与法律》2015年第4期。

   [12]《管子·度地》。

   [13]《易经·系辞下》。

   [14]张喜庆、王立华:《中国早期城市起源理论初探》,载《兰州学刊》2017年第3期。

   [15]周振鹤:《地方行政制度改革的现状及问题》,载《战略与管理》1996年第5期。

   [16]孙学玉、伍开昌:《当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例》,载《中国行政管理》2004年第3期。

   [17]张震:《中国市制改革之探讨——以“市”的宪法内涵为主线》,载《政治与法律》2015年第4期。

   [18]彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上》,载《人民日报》1982年12月6日第1版。

   [19]全国人大常委会法制工作委员会编:《中华人民共和国城乡规划法释义》,法律出版社2009年版。

   [20]参见[德]卡尔·施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2005年版,第182-184页。

   [21]黄忠怀、周妙:《新型城镇化背景下“超级大镇”设市研究》,载《北京行政学院学报》2013年第4期。

   [22]郁建兴、李琳:《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》,载《学术月刊》2016年第1期。

   [23]该意见提出:“根据经济发达镇工作实际,重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能,完善基层政府功能。理顺县(市、区、旗)和经济发达镇的关系,做到权责相称。省(自治区、直辖市)政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇,制定目录向社会公布,明确镇政府为权力实施主体。法律规定的县级政府及其部门上述管理权限需要赋予经济发达镇的,按法定程序和要求办理。暂时不具备条件下放的管理权限,要积极创造条件,成熟一批,赋予一批。加强相关立法,为经济发达镇扩大经济社会管理权限提供法律依据。”

   [24]Alexis de Tocqueville, Democracy in America, Translated by George Lawrence, Harper Perennial 1988, p.70.

   [25]相关著作可参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2005年第2版;肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版;王汉斌:《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版;韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版。

   [26]韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第193页。

   [27]许崇德:《略论我国地方制度的特点》,载《社会科学战线》1986年第2期。

   [28]朱光磊、何李:《从竞争到伙伴:中国市制改革的政治逻辑》,载《南开学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。

   [29]James Alton James & Albert Hart Sanford, Our Government: Local, State and National, C. Scribner's Sons 1903, p.21-22.

   [30]才国伟、张学志、邓卫广:《“省直管县”改革会损害地级市的利益吗?》,载《经济研究》2011年第7期。

   [31]谢涤湘、范建红、常江:《经济发达地区特大镇行政区划体制改革》,载《规划师》2016年第10期。

   [32]宫桂芝:《地级市管县:问题、实质及出路》,载《理论探讨》1999年第2期。

   [33]参见陈璇:《西辛庄村?哦,也是西辛庄市!》,载《中国青年报》2013年5月15日第9版。

   [34]陈国申、王小磊、宋明爽:《新型城镇化进程中的农民市民化——对河南西辛庄建立“村级市”的政治学解读》,载《中共天津市委党校学报》2014年第5期。

   【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2019年 【期号】2

  

  

    进入专题:   新型城镇化   县辖市   镇级市  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/116120.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统