周叶中 刘诗琪:地方制度视域下区域协调发展法制框架研究

选择字号:   本文共阅读 324 次 更新时间:2019-03-05 00:36:51

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周叶中   刘诗琪  
值得讨论是,无论是河长制模式还是中央派出机构管控模式,其本质都是依附于地方和中央的政治权威。河长制一般由地方政府一把手担任负责人,由地方政府工作人员开展具体事务;中央设立的派出机构通常直接隶属于国务院部委领导,在工作过程中难免直接参与相关的地方事务。这种机制设计,加剧了组织法的复杂性,其在本质上是依附于权威的压力型治理,而非法治化治理。因此,构建地方执行中央事权的协调机制,应当注重发挥既有制度与职权划分资源。其中,优化地方官员政绩考核指标,将地方政府执行中央事权的效果纳入考核范围,建立起以“经济、效益、效率、公平”为原则的绩效考核体系,摒弃传统的单纯以经济效益作为官员升迁指标的激励机制,并将公共问题的处理效果作为官员绩效考核的重要指标,建立符合整体性治理理论的政府激励机制,不失为构建地方政府执行中央事权协调机制的一种改良策略。[25]

   (四)地方自主权行使的区域协调机制

   按照“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”的宪法原则,区域行政协议、区域协作立法等回应区域协调发展的地方探索,理应属于“地方主动性、积极性”的范畴,因而涉及事项必然属于央地分权框架下的地方事权和地方自主权。不过,由于当下对中央与地方法治化分权尚未有明晰的体制框架,区域合作常常超越地方自主权范围,乃至形成对中央事权的僭越。就此而言,厘清区域协调发展的法制机制,首要前提在于明确中央与地方的事权划分,划清地方的自主权范围。对此,上文所述地方执行中央事权内容的识别,同时为中央事权与地方事权的鉴定与划分提供了一定标准。当然,中央与地方事权的法治化划分,并非一日之功。在此背景下,通过必要的程序控制和一定的制度约束机制,既可保证地方的充分自主,又可将其置于中央整体监督之下。既有的制度安排以及可行性建设方案包括:

   一是通过对地方自主权行使的立法规范和立法控制,形成地方自主、中央控制的程序主义进路,以避免地方自主权的滥用,从而在根本上杜绝区域恶性竞争。《立法法》赋予设区的市的立法权,旨在实现对地方自主权行使的合法性控制。设区的市获得立法权,表面上看是地方自主的增强,但从地方决策的实际表现形式来看,赋予设区的市立法权真正意蕴在于对地方政府的事权运作进行合法性控制,以保障国家治理规范价值的统一性。[26]

   二是建构区域合作的常态机制。区域合作是一项系统工程,涉及利益协调、信息沟通、规划协商、纠纷处理、评估保障等一系列构成要素。构建区域合作常态机制就需围绕上述几点进行统筹设计。在利益协调机制构建中,要注意对利益共享与利益补偿的区分与协调。一方面,区域合作的利益成果需要参与主体共同分享;另一方面,针对区域协作过程中,基于利益共同体,当协作治理出现利益不均衡时,对利益受损方应进行合理补偿以保证治理公平和后续合作开展。[27]在信息沟通机制构建中,应结合信息传播与交流的特点与规律,以信息及时性、有效性,传播常态性,获得信息,并参与对话的自由性、平等性等为着眼点。在构建规划协商机制过程中,一方面要结合区域环境的客观性,通盘考虑区域经济、资源、生态等各种因素,以及规划的短期、中期、长期方案和目标;另一方面要注重规划过程中保障参与主体开展协商的自由与效率。在建立地方政府间区域协调纠纷的识别与处理机制过程中,首先要对地方政府间的纠纷进行识别,根据纠纷产生的原因与领域,识别出应当纳入区域协调发展法制框架的地方政府间纠纷;其次,针对在区域协调发展范畴中出现的地方政府间纠纷,建立专门的纠纷解决机制。同时吧,评估保障机制对跨域合作机制的可持续性有着重要意义,因此通过对跨域合作过程与结果进行评估,总结跨域合作的成就与不足,是推动跨域合作进一步发展的重要动力。

   三是通过构建跨域合作的正当程序防止地方自主权的恣意。在单一制国家结构形式下,如果对基于地方自主权而开展的跨域治理活动不加规制,即便属于区域合作的权限内容,也可能会对中央控制和其他地方利益产生不利影响。为此,不仅需要对地方自主权的行使范围进行识别,避免其对中央事权的直接介入,而且需要对正常的跨域合作进行程序性控制,以防止对中央事权形成潜在威胁。对此,可以从跨域协作的启动程序与参与主体两方面进行制度设计。首先,在跨域合作的启动程序上,除跨域合作的议题需符合地方事权范围这一条件,跨域合作的开展需遵从必要性原则,即针对某一地方性公共事务,需要论证是否有必要开展跨域协作的形式进行治理。某一地方性事务在有中央制度供给的情况下,就没有必要通过地方自主性探索,建立新的处理机制,以避免中央制度被架空。其次,跨域合作的生成过程需对其他利益相关主体开放。跨域合作在某一公共事务治理中形成新的治理单元的同时,也会以新生成的区域为边界,与周边未参加跨域协作的地方形成毗邻关系。在此境况下,通过吸收周边利益主体以一定方式参与跨域协作协议的制定程序,增强互信互解,对保障跨域合作的实施具有促进作用。

  

   五、结语

  

   区域协调发展是一项系统性工程。它既涉及宏观制度协调,也需进行微观制度构造。根据区域协调发展的实践状况与既有学术研究脉络,本文致力于对区域协调发展涉及的根本性问题进行讨论。在地方制度分析框架下,区域协调发展中的政府与市场、中央与地方、地方与地方等几对核心关系均得到体系化分析,从而形成区域协调发展研究的整体视角。这种偏向宏观与整体的视角,决定了本文针对区域协调发展的问题分析与对策建构都只是框架性的,至于具体的问题分析与对策建议,则还有待在地方制度分析框架下,结合实证研究,另行展开。

  

   【注释】 *武汉大学法学院教授;武汉大学中国中部发展研究院博士研究生。

   [1]参见杨龙、胡慧旋:《中国区域发展战略的调整及对府际关系的影响》,载《南开大学学报(哲学社会科学版)》2012年第2期。方世荣、王春业:《经济一体化与地方行政立法变革》,载《行政法学研究》2008年第3期。

   [2]参见刘君德:《中国行政区划的理论与实践》,华东师范大学出版社2002年版,第12页。

   [3]参见张文江:《府际关系的理顺与跨域治理的实现》,载《云南社会科学》2011年第3期。

   [4]参见张彪:《从合法性到正当性:地方政府跨域合作的合宪性演绎》,载《南京社会科学》2017年第11期。

   [5]参见叶必丰:《区域经济一体化的法律治理》,载《中国社会科学》2012年第8期。

   [6]参见叶必丰:《我国区域经济一体化背景下的行政协议》,载《法学研究》2006年第2期;何渊:《区域协调发展背景下行政协议的法律效力》,载《上海行政学院学报》2010年第4期;叶必丰:《区域合作协议的法律效力》,载《法学家》2014年第4期。

   [7]参见石佑启:《论区域合作与软法治理》,载《学术研究》2011年第6期。

   [8]参见叶必丰:《区域协调的行政行为理论资源及其挑战》,载《法学杂志》2017年第3期。

   [9]参见徐孟洲:《论区域经济法的理论基础与制度构建》,载《政治与法律》2007年第4期;殷洁:《区域经济法的学理解析及其体系构架》,载《社会科学》2008年第7期。

   [10]夏锦文:《区域法治发展的法理学思考》,载《南京师大学报(社会科学版)》2014年第1期;公丕祥:《法治中国进程中的区域法治发展》,载《法学》2015年第1期;张丽艳:《区域法治协调发展的复杂系统理论论证》,载《法学》2016年第1期。

   [11]参见张彪:《地方政府跨域合作的合宪性问题与制度进路》,载《南京社会科学》2016年第8期。

   [12]2007年,国务院批复了《东北地区振兴规划》。此后,国务院又先后批复了10余个区域经济一体化规划,发展出区域行政规划这一法律治理机制。2008年,国务院发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》。随后,国务院又连续发布多个关于区域经济一体化的指导意见,并为地方政府机关所效仿。参见叶必丰:《区域经济一体化的法律治理》,载《中国社会科学》2012年第8期。

   [13]参见何渊:《我国区域协调发展的法制困境与解决路径》,载《南京社会科学》2009年第11期。

   [14]同前注[5],叶必丰文。

   [15]同前注[5],叶必丰文。

   [16]在区域协调发展的政府职权行使方面,涉及较多的政府对市场的调控。

   [17]参加刘茂林:《中国宪法导论》,北京大学出版社2009年版,第202-205页。

   [18]参见王佃利、史越:《跨域治理视角下的中国式流域治理》,载《新视野》2013年第5期。

   [19]参见张成福、李昊城、边晓慧:《跨域治理:模式、机制与困境》,载《中国行政管理》2012年第3期。

   [20]参见徐孟洲:《论区域经济法的理论基础与制度构建》,载《政治与法律》2007年第4期。

   [21]参见中国科学院可持续发展战略研究组:《2004中国可持续发展战略报告》,科学出版社2004年版,第63页。

   [22]参见薛刚凌、刘雄智:《论行政区划的法律调控》,载《行政法学研究》2007年第3期。

   [23]参见张京祥、范朝礼等:《论行政区划调整与推进城市化》,载《城市规划汇刊》2002年第5期。

   [24]基于地方自主与中央的关系,有学者通过对区域合作协议进行文本考察,明确区分了“经过中央政府或上级政府批准的区域合作协议”、“经过中央政府和上级政府备案的区域合作协议”、“经过中央政府和上级政府参与的区域合作协议”、“完全地方自主的区域合作协议”。从政府间的协议是否符合“区域性”、“行政性”、“契约性”等特征,行政协议的内容是否涉及中央事务以及行政协议的内容是否增设行政权限等角度进行形式标准划分;从行政协议是否影响到中央政府控制力以及是否影响非成员方的利益等角度,划定实质标准。参见何渊:《论区域法律治理中的地方自主权》,载《现代法学》2016年第1期。

   [25]参见崔萍:《地方政府实现公共事务跨域治理的有效途径研究——基于整体性治理的视角》,载《经济研究导刊》2013年第21期。

   [26]事实上,城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项本就属于地方事权范畴,是地方决策的常见领域。在《立法法》修改前,设区的市不仅可以对此三个方面的事项进行决策,而且决策方式十分灵活多样。其中最为常见的方式便是以“行政规范性文件”(即“红头文件”)为形式作出的各项行政指令和政治安排。参见秦小建:《立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型》,载《法学》2017年第6期。

   [27]参见张成福、李昊城、边晓慧:《跨域治理:模式、机制与困境》,载《中国行政管理》2012年第3期。

   【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2019年 【期号】 1

  

  

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本文责编:陈冬冬
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