周叶中 刘诗琪:地方制度视域下区域协调发展法制框架研究

选择字号:   本文共阅读 324 次 更新时间:2019-03-05 00:36:51

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周叶中   刘诗琪  
但最终地方性法规仍由各个立法主体单独发布。然而,通过地方协作立法路径构建的区域协调发展机制,在日益复杂的区域协调发展议题面前,也不得不面临效率问题的拷问。

   整体而言,既有研究的争论焦点在于到底是区域行政协议先行,还是区域协作立法先行。行政协议先行的模式,重点在回应社会实践与制度成本,但也并未完全排斥区域协作立法的必要性,而是将其作为后置阶段。行政协议机制在应付日常执法协调事务方面不成问题,但当跨区域事项涉及重大政治、经济问题时,如果行政协调机制不足或不能完全解决跨区域事项时,区域立法协调机制应该有用武之地。[13]因此,在区域协调渐趋常态的情况下,行政协议与协作立法在致力于解决区域内地方与地方之间关系这一问题上,展现出越来越多的一致性。但仍需注意的是,在单一制国家结构形式下,地方与地方关系的协调必然难以绕开中央与地方关系。

  

   三、作为地方制度构成的区域协调发展的四层关系

  

   区域协调发展的目的在于促进市场要素的跨区域自由流动与跨域公共事务的有效治理,由此必然会对以行政区域为单位的行政区经济与政府治理模式提出变革要求。在此背景下,各地方顺势而为,以自发探索方式形成区域行政协议、区域协议立法等治理方式。从地方治理法治化的视角看,这些方式涉及政府与市场关系下政府经济职权行使、区域与区域间的区域平等原则、中央与地方分权框架下地方自主权以及政府与人大和公民参与等多重关系。[14]客观而言,上述自发式治理探索多为问题回应式的具体实践,尚未进入国家关于地方制度整体架构层面进行讨论,因而存在碎片化讨论和个别化对待的误区,乃至由此形成的应对方案存在一定的越权和缺位,没有遵从宪法确立的地方制度框架系统地建构起区域协调发展的法制体系。

   宪法上的地方制度是在中央与地方关系框架下,以行政区域划分为基础形成的关于地方国家机关组织运行和地方国家机关关系的制度。地方制度的目的在于保持地方作为政治主体的相对独立性。这一独立性取决于地缘利益的不同,它一方面在于抵御或减弱高度的中央集权,另一方面则防止出现地方割据式的与中央完全隔绝的对立状态。同时,在中央与地方关系的总体框架中,由于毗邻区域的资源共享与彼此流动,还产生了地方与地方的关系问题。一直以来,相对于中央与地方关系而言,地方与地方关系处于更加模糊的状态。然而,当地方资源流动到一个跨越行政区域限制并对不同区域产生重要影响的时候,地方与地方关系的宪法框架及其对应的制度建构,就成为法治国家建设背景下被用来回应这一现实问题的必然路径。基于地方制度框架下理解区域协调发展,主要有以下四个关系维度:

   第一,区域协调发展是政府积极履行职能的要求。在区域协调发展的政府职权行使方面,涉及较多的市场发展和经济一体化要求,因而主要指向政府对市场的调控。如何体现和落实“国家加强经济立法,完善宏观调控”“国家依法禁止任何组织和个人扰乱社会经济秩序”的宪法经济发展目标,须对区域协调发展各项措施中的地方政府职权行进行合宪性审查。[15]市场在资源配置中发挥决定性作用,市场要素遵循市场规律实现自由流动,这是实现资源优化配置的基础机制。地方政府在作出涉及区域市场要素流动决策和行政命令时,应当谨慎介入,避免用行政手段干预市场规律。另一方面,地方政府应当在必要情况下矫正市场失灵、优化市场环境、促进市场发育,并应通过有效的区域合作塑造区域开放、产业相关、分工协调的跨区域经济一体化系统。[16]因此,在现代法治政府的理念指引下,区域协调发展并非形式上的区域关系或跨区域政府关系,而是基于法治政府理念的政府与市场分工前提下地方政府应有职权的行使。

   第二,行政区域划分是区域协调发展的制度前提。行政区域划分是国家依据一定原则,有目的地将国家领土划分为不同区域以便进行管理的制度。在单一制的多民族中国,行政区域划分遵循有利于民族团结、有利于经济发展、便于人民参加国家管理和照顾历史状况的原则,形成纵向上省、市、县和乡四级地方,横向上普通地方、民族区域自治地方和特别行政区三种类型的行政区划制度。[17]而区域协调发展是跨行政区域活动,其基础内涵便是不同区域之间的联系与协作。这就意味着,不同行政区域内政府引导的生产要素配置与政府负责的公共事务治理活动的关联性得到凸显。

   第三,在中央与地方关系层面,地方是中央事权的执行者。在共同执行中央事权过程中,基于事务的公共性和内在一致性,毗邻地方必然产生分工协调的必要。一方面,地方对中央事权的执行和落实涉及不同区域之间的协调,因而存在以完成中央事务为目标的中央统筹下的区域分工与跨区域协作;另一方面,跨区域资源共享所导致的跨区域治理,要求地方政府之间建立协调合作的治理体制。例如在流域治理中,流域显然并非纯粹的水文系统,而是由自然、经济和社会组成的具有因果联系的复合生态系统——它既要求流域间注重合理开发资源、保护水质,也要求在生态治理基础上协调上下游区域的经济发展,还要在不同流域整合一个全流域整体关联的整体。[18]

   第四,在地方层面,地方国家机关是本行政区地方事务的治理主体。在中央授权范围内,地方拥有处理地方事务的自主权。但由于地方治理的外溢化,产生了毗邻区域协调治理的需求。这一需求有正面和负面两大影响:从正面来看,可以利用区域地缘优势,实现联合生产和互助合作,从而提高公共产品和公共服务的效率和质量;从负面来看,需要避免毗邻区域地方政府的重复建设和恶性竞争引发的大量资源浪费和环境污染。[19]因此,对毗邻区域的地方政府而言,这一需求是相互的且必然存在的。由此构成地方治理中对应于内部治理的外部协助常态机制。可以说,这一层面的区域协调发展是地方政府依托国家机构职权划分原则与立法体制安排等规范依据,行使地方自主权的活动。

   以上四个层次,系统构成了地方制度视角下区域协调发展的基本内涵与核心关系。纵使区域协调发展的基础动因来自于市场经济的推动,但在具体推进与制度构建上更多涉及政府职能的运用。因此,构建区域协调发展机制,首要任务是保障并规范政府权力运作,确保市场与政府之间有着合理界分。在此基础上,结合区域协调发展的跨行政区域特征,区域协调发展中政府权力的行使,是不同行政区域政府之间基于同一目标而开展的行政协同。因此,区域协调发展机制的建构,完全进入地方制度范畴。亦即在不同行政区域政府之间开展行政协同的过程中,如何处理中央与地方,以及地方政府之间的关系问题。在现代法治政府的理念指引下,区域协调发展机制的核心,实际上指向了区域协调发展的法制框架。

  

   四、区域协调发展的法制框架

  

   构建区域协调发展的法制框架,需整体考量区域协调发展涉及的四个关系维度,并以此作为参考坐标进行制度建构。

   (一)政府主导与市场机制的分工协调机制

   区域协调发展是政府基于其职能范畴,通过行使公权力而开展的活动。政府职能与市场功能的区分,是现代法治政府建设的一项重要原则。与地方政府职能作用空间与场域范围不同的是,市场本身几乎不受行政区划空间的限制,或者说市场经济一项重要内涵就是生产要素在相当大区域内的自由流动与配置。因此,区域协调发展的命题,本身针对的应该是市场之外参与社会发展建设的主体。但是,在政府引导与市场主导相结合的发展模式下,由政府推进的区域协调发展,需要达成市场配置力与国家公权力的最优耦合,以形成区域协调发展的政府主导与市场机制的分工协调机制。

   在构建区域协调发展的政府主导与市场分工协调机制过程中,需要让政府“有形之手”与市场“无形之手”形成合力。一方面,政府需要发挥其调控功能,主动运用经济或法律手段以及必要情形下的行政手段,促进市场机制发育、市场体系健全、市场规则完善及市场环境优化,引导地区合理分工、促进地区开展合作。另一方面,在市场经济条件下,市场是资源配置的决定性手段,区域生产要素在空间上的配置要遵循利益导向和价值规律。[20]以上两方面是构建区域协调发展政府主导与市场机制分工协调应持有的理念。关于具体的制度构建,较为关键的一项便是建立政府与企业的沟通机制。对企业而言,政府是监管者,同时也是服务提供者。在政府与企业的沟通机制中,政府应当更多居于服务提供者身份,架起常态、平等的信息交流机制。

   (二)行政区域划分稳定性与适应性协调机制

   从一定程度上讲,行政区划的不合理因素是促进区域协调发展的一项重要动因。为削弱区域协调发展的阻力,针对行政区划问题存在两种观点:一种观点主张将经济区划与行政区划统一,即根据区域经济发展的市场规律,以经济联系度为核心,依据经济区域的地理范围重置行政区划。[21]另一种观点则认为,行政区划是地理、历史、经济等多种条件共同作用的结果,行政区划调整涉及面广,新的行政区划在理顺某些区域协调发展事务的同时,可能会随之滋生新的阻碍因素。因此,行政区划调整不宜作为推动区域协调发展的手段。

   我国长期以来在行政区划界定上已形成一种定型化理解。即将行政区划理解为通过国家权力的运作对土地在地理结构上进行划分,是保持稳定和便于管理的需要。然而,根据我国宪法与法律的规定,并不能推导出行政区划当一成不变的事实。行政区划不仅是一种为了国家管理需要对土地进行地理结构上的组合与划分,还要承载经济健康发展、环境生态保护、资源科学配置、民族融合与稳定、区域贫富差异平衡以及文化习俗传承等社会和人文功能。[22]因此,当经济社会发展环境变迁、治理事务更新的情况下,就需对行政区划做出相应调整,以匹配地方发展整体需求的转变。

   适当的行政区划调整,可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内损耗,扩大市场运作空间,整合政府间关系以促进公共效率提高。但另一方面,合理、稳定的行政区划也对社会经济发展起着积极作用,有利于生产力水平的提高。[23]因此,为防止滥用行政区域划分权限,破坏以行政区域划分为基础的地方制度的稳定性,需对行政区域划分调整的启动阶段与实施阶段进行严格把控。在笔者看来,在区域协调发展问题上,涉及行政区划调整的议题,应就行政区划现状对地方整体发展的正负影响进行充分考量,当行政区域划分确实严重制约整体区域发展时,则意味着确实存在行政区域划分调整的必要性。同时,在具体的行政区域划分调整过程中,应当严格按照法定程序进行。

   (三)地方执行中央事权的协调机制

   针对区域协调发展涉及的执行中央事权的内容,可由中央或上级政府设置区域合作平台和协调机制。具体而言,首先,地方区域合作中涉及的中央事权,必须由中央批准,遵从中央最终决定权。在实践中,地方政府间通过缔结行政协议方式开展合作是一种较为常见的区域协调发展模式。行政协议的内容既可仅包括地方事权,也可涉及中央事权。因此,行政协议作出后,地方政府通常主动报请中央批准,以避免行政协议实施的法律与政治风险,同时也将区域行政协议上升为国家战略的需要。但是否所有区域行政协议都需报请中央审批,则不光关涉行政成本与实施效率,同时也涉及地方自主权的保障。因此,构建地方执行中央事权的协调机制,首要任务便是对“地方政府执行中央事权”的内容进行识别。对此,有学者提出的形式标准与实质标准,[24]具有较高的可行性与借鉴意义。

在完成对地方政府执行中央事权进行识别的基础上,需要对地方执行中央事权的协调机制进行具体构建。具体的实践方案,可以参考在我国已发展较为成熟的流域治理机制,比如河长制模式与中央调控下的派出机构管控模式。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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