彭岳:中美贸易战中的安全例外问题

选择字号:   本文共阅读 1762 次 更新时间:2019-03-03 00:51:35

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彭岳  

   1.初始阶段。2018年3月22日,USTR办公室发布报告,认定中国关于技术转让、知识产权、创新行为等做法构成第301条款项下的不公平贸易行为。4月3日,USTR办公室公布建议清单,拟对价值约500亿美元的中国输美商品征收25%关税。次日,中国公布价值500亿美元的美国输华产品清单,同样将征收25%关税。同时,中国要求与美国进行WTO磋商。由此,中美开启了301条款下针锋相对的贸易战模式。6月15日,美国政府宣布将于2018年7月6日对价值约340亿美元的中国产品征收额外关税;对其余160亿美元产品,将根据进一步审查情况最终决定。次日,中国国务院关税税则委员会决定对原产于美国的约500亿美元进口商品加征25%的关税,其中,约340亿美元商品自2018年7月6日起实施加征关税,对其余商品加征关税的实施时间另行公布。2018年8月7日,USTR办公室公布将自8月23日起对价值160亿美元中国进口商品加征25%关税。由此,6月15日所宣布的500亿美元征税计划全部实施到位。次日,中国商务部宣布,中方决定对160亿美元自美进口产品加征25%的关税,并与美方同步实施。

   2.升级阶段。面对中国的强硬态度,2018年8月1日,USTR办公室的莱特希泽宣布,美国总统特朗普已经指示他采取行动,将价值2000亿美元的中国商品税率由10%提高到25%。8月3日,中国国务院关税税则委员会决定,对原产于美国的约600亿美元商品加征25%、20%、10%、5%不等的关税,具体实施日期视美方行动而定。8月23日,中国提请与美国进行WTO磋商。9月17日,美国将中美贸易战规模升级。USTR办公室发布消息,称自9月24日起,美国将对2000亿美元中国商品加征10%关税,2019年1月1日起关税税率将提高至25%。次日,中国商务部宣布,自9月24日起,对600亿美元美国商品加征10%或5%的关税。

  

   三、中美贸易战中相关措施所涉WTO法律争议

  

   中美两国均是WTO贸易争端解决机制的常客。截至2018年8月31日,两国之间登记在册的WTO争端解决实体(DisputeSettlementBody,下文简称DSB)案件共38起——美国作为被诉方的案件15起,中国作为被诉方的案件23起。在2018年的案件中,美国被诉案件高达5起。从中可以看出,中国政府近期倾向于利用WTO争端解决机制化解双方的贸易争端。

   (一)201调查所涉WTO法律争议及相关裁决

   与“光伏双反”措施相比,201条款采取的全球性保障措施更能限制贸易转移,有助于全面维护美国产业利益。正是因为打击面广,该条款易受他国集体指责。受其影响的WTO成员大多会利用GATT第19条和《保障措施协定》的相关规定维护自身权利。根据既往裁决,美国201调查很难符合《保障措施协定》关于因果关系和平行原则的规定。

   就因果关系而言,《保障措施协定》第4.2(b)条规定,调查应根据客观证据证明产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。比如在美国小麦面筋案中,上诉机构认为,为确定原因和后果之间存在“真实和实质关系”,调查机构应当将其他因素造成的损害与进口增加造成的损害区别开来。而USITC在调查过程中并没有审查国内产能增加是否同时造成损害,因而违反了第4.2(b)条的规定[3](P70)。在美国羔羊肉案中,上诉机构指出,如果若干因素同时造成损害,则只有在不同因素被辨别和区分的情况下,才能认定进口增加造成损害后果。而USITC未能区分不同因素,也未能解释其他因素造成损害的性质和程度,因而违反第4.2(b)条的规定[3](P74)。

   就平行原则而言,《保障措施协定》第2.1条脚注1规定,关税同盟可作为单独整体或代表成员国实施保障措施。如关税同盟作为单独整体实施保证措施,则确定严重损害或严重损害威胁的所有要求应以整个关税同盟中存在的条件为基础。如果代表成员实施保障措施,则应以该成员国中存在的条件为基础,且保障措施应仅限于该成员国。在美国小麦面筋案中,上诉机构认为,USITC在调查阶段包括加拿大、但在实施阶段排除加拿大的做法违反《保障措施协定》第2.1条和第4.14条。因为,调查阶段的所有进口应当与实施阶段的进口保持一致。在美国钢铁保障案中,上诉机构指出,USITC应将所有实施阶段排除的进口视为造成损害的“其他因素”,并就自由贸易协定伙伴之外的进口是否符合使用保障措施做出综合认定,而非将贸易伙伴分为不同组别认定[3](P102)。

   《保障措施协定》中的因果关系和平行原则有助于限制一国在调查阶段随意归责,在实施阶段随意豁免。如果美国意图以201调查为手段对特定WTO成员进行经济压迫,则极有可能违反《保障措施协定》的上述规定。参照此前的判例,美国很难在此类保障措施案件中胜诉。

   (二)301调查所涉WTO法律争议及相关裁决

   自《1974年贸易法》生效以来,301条款一直就是美国政府打开外国市场,解决贸易赤字的主要成文法手段。在乌拉圭回合谈判中,美国贸易伙伴希望将此攻击性的单边主义行为纳入WTO多边纪律之下,成果之一体现在《关于争端解决规制与程序的谅解》(DSU)第23条。

   然而,WTO的成立并没有阻止美国继续发动或威胁发动301调查。1998年,欧盟就301条款本身的合法性要求与美国进行WTO磋商。欧盟认为,美国《1974年贸易法》对单边措施设置了严格的时间限制,USTR办公室很难遵守DSU关于多边体制的相关规定。该案专家组虽基本认可欧盟的观点,但基于如下两个原因并不认为美国304节的规定违反DSU:(1)美国已经利用行政措施声明(SAA)的综合效果合法移除了单边决定的威胁;(2)美国已向专家组作出声明,将以符合WTO义务的方式作出304节项下的决定。对此结论,专家组附加一个说明,即如果美国拒绝或移除其在SAA中的承诺,或未能遵守向专家组作出的声明,专家组的上述认定将不再保证有效[3](P63)。

   美国301条款贸易法案专家组因在报告中回避了若干重要法律问题而饱受诟病。有学者指出,经验证明,美国301条款的威力恰恰在于威胁采取贸易制裁,而非制裁本身。比如,在该案专家报告出台之前,USTR办公室共发起119次301调查,仅有15起最终被施加贸易制裁。究其原因,大多数贸易伙伴往往会在美国贸易制裁的威胁之下自愿开放市场,或者与美国达成解决其贸易争端的双边协定。如果认为美国的301调查仅构成贸易制裁威胁而不受DSU的约束,则相当于赋予美国一项利用单边威胁措施打开他国市场的特权[4](P1156)。本次特朗普政府针对中国产品发起301调查在很大程上延续了美国此前的做法。由于相关威胁未能在中国奏效,美国转而将贸易制裁威胁转化为实实在在的制裁措施。问题在于,一旦相关制裁措施落实,美国的行为将直接违反美国301条贸易法案中专家组设置的红线。参照该案法理,美国很难说服专家组或上诉机构其单边贸易制裁行为符合DSU第23条的要求。

   (三)232调查所涉WTO法律争议及审查难题

   美国《1962年贸易扩展法》第232条授予总统几无限制的行政裁量权,后者可以国家安全保护为由对进口作出“调整”。不同国际关系理论从不同角度认可了该特权的合理性。比如,根据新自由主义理论,在某些情形下,特定产品的进口会对进口国经济或特定产业造成负面效应,可能威胁到该国基本经济安全或特定战争产品的生产能力[5](P344)。因此,赋予总统行政特权,由其平衡国内和国外利益,然后再就是否存在国家安全威胁作出判断有其合理性。又如,根据现实主义理论,国家最大限度攫取国际权力有助于维系国家安全,赋予总统行政特权可以有效实现外交政策目标。相对而言,新自由主义理论强调贸易政策与外交政策的平衡,现实主义理论认为贸易政策应服从于外交政策。

   根据所涉政策目的之不同,232调查分为三类。一是经济安全考量。如果某一进口产品的突然中断或削减会对美国经济造成严重破坏,则可以推断美国存在进口依赖,为经济安全计,美国总统可采用进口限制措施降低或消除美国经济的脆弱性。二是国防工业考量。如果美国公司有被外国竞争者驱离出军事设备研究和生产领域之虞,美国总统可认定哪些行业正受到严重损害,并采取贸易限制措施防止情形继续恶化或扭转不利趋势。三是外交政策考量。总统可将贸易限制措施作为经济制裁手段之一,对他国施压,实现其政治目的[6](P382)。除有限例外,历任美国总统大多对232条款采取了备而不用的策略。

   然而,随着美国政治风向从新自由主义转向现实主义,232条款很快成为实施经济压迫或制裁的利器。当前,除价值449亿美元的进口钢铝产品之外,美国商务部还于2018年5月对进口汽车和零部件发动了232调查,仅汽车一项所涉价值高达2080亿美元。种种迹象表明,美国政府发动232调查并非意在维护国家安全,而是希望通过经济制裁寻求贸易利益再平衡。

   由于232调查直指国家安全事项,并且WTO的货物贸易协定(GATT)第21条、服务贸易协定(GATS)第14条之二以及与贸易有关的知识产权协定(TRIPS)第73条等均就安全例外作出规定,一个合乎逻辑的推论是,出口国可充分利用WTO争端解决机制,质疑232调查的合法性。然而,在所有针对美国232条款的磋商请求书中,中国、印度、欧盟、加拿大等9个WTO成员无一例外,均优先将美国232调查视为保障措施,进而指责美国行为违反《保障措施协定》相关规定。美国则采用了结构和措辞几乎完全一致的方式来答复磋商请求:(1)美国232调查涉及国家安全事项,WTO争端解决机制无权审查或无能力处理此类政治问题。(2)232调查不同于201调查,请求国要求磋商解决保障措施争端的基础不存在。(3)因为不存在美国保障措施,如果请求国依据《保障措施协定》第8.2条采取关税反制措施,该反制措施缺乏法律依据[7]。

   在WTO争端中,不同的措施对应着不同的义务,争端各方就某一特定措施的法律属性存在争议实属正常。然而,如果美国关于WTO争端解决机制无权审查或无能力处理国家安全事项的命题为真,则当前贸易战很可能会有步步深入、全面扩展的趋势。其一,如果国家安全措施不能被质疑,会刺激美国扩大适用232条款。相较于201条款和301条款,232条款的适用条件更为宽松,总统拥有的裁量权更大,更适合作为贸易战的政策工具。其二,如果国家安全措施不能被质疑,会引发常规贸易措施向国家安全措施的“大迁移”。当前,美国201条款和301条款均受到WTO协定严格限制,为防止他国挑战本国措施的合法性,美国自然有动力以232调查代替201调查和301调查。其三,如果国家安全措施不能被质疑,会吸引越来越多的国家援引国家安全例外对美国实施贸易反制。这意味着,即使他国不能将美国国家安全措施“降维”为保障措施,它们仍可以选择将反制措施“升级”为国家安全措施,从而规避WTO争端解决机制的审查。其四,如果国家安全措施不能被质疑,则美国以外的其他WTO成员之间也可以国家安全为由相互采取或实施贸易限制措施,进而弱化WTO体制。

   基于上述四点,仅从后果论的角度而言,美国认为国家安全事项完全不受WTO管辖的观点很可能造成WTO体制的崩溃。问题在于,为何包括中国在内的9个WTO成员仍优先将美国的国家安全措施认定为保障措施?为此,有必要考察WTO协定中安全例外条款的含义、功能和应用,探寻各国采取避实击虚、避重就轻应对策略的合理性。

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本文责编:陈冬冬
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