肖河:国际私营安保治理与中国海外利益保护

选择字号:   本文共阅读 510 次 更新时间:2019-03-03 00:07:44

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肖河  
一定程度上满足了国际道德要求,但是更多地体现了“安全外包”国家的政策偏好。在该体系下,国际治理体系只是提供了原则指导和标准,没有也不可能提出具体的统一要求。当前的治理体系是以国际行为守则协会为关键节点、以“自我监管”为主要特征的责任分担体系。(62)至少在短期看来,该体系趋于通过发达的全球市场机制不断得到强化和扩展。

  

   三 中国的国际私营安保

  

   海外利益保护始终面临着东道国属地权力与国籍国属人权力的冲突,单纯依靠政府力量必然会面临效率、合作和合法性成本居高不下的难题。(63)随着此类教训的不断增加,中国国内已经普遍认识到政府在海外安全供给和利益保护中的一元垄断既不可行,也无必要。政府不仅无法在海外提供足够的安全供给,其对外干预还可能产生复杂的政治后果,带来难以预测的反作用。(64)因此,利用市场化的国际私营安保维护海外利益一直是中国社会的备选方案。此外,“蒙特勒体系”在理论上也匹配中国的现实海外需求和“弱约束”的治理偏好。但是受旧有安全观念和国内结构的限制,目前中国利用国际私营安保、参与国际治理的状况并不乐观。

   (一)中国的国际私营安保需求不断增强

   中国的海外安全环境决定了其对国际私营安保的需求不断增长。这是由中国面临的海外安全威胁的规模和性质所决定的。总体而言,中国的海外安全环境受两大因素影响:一是东道国的外在政治、经济和安全环境,二是中国海外利益的内在结构。在方式上,中国在拓展海外利益时一向存在对大工程、大项目以及与东道国政府的特殊关系的依赖,存在“不正常的国内外经济结构”。(65)在目标上,中国的国有企业投资往往出于非市场因素,呈现出整体风险较高的特征。(66)当东道国是政治友好国家时,这种对风险的不敏感性会格外突出。(67)近年来,在这两个层面均未出现削弱中国海外安全需求的趋势。一方面,全球范围内经济与安全危机交织、反全球化与民粹主义情绪兴起,世界各国的政治动荡、保护主义和分离威胁整体加剧。中国“逆势前行”、大力拓展和维护海外利益必然会遭遇严峻的外部挑战。另一方面,中国的“一带一路”倡议又明确表示要以发展中国家尤其是周边国家为投资重点,要继续以投入大、周期长、风险高的大型基础设施项目为“战略优先”。(68)这意味着中国在利弊权衡之后决定延续和扩大原有的海外利益拓展模式。上述因素共同决定了中国面临的安全威胁在规模上仍将迅速增加,在性质上将更多地与发展中国家的国内政治、社会和经济矛盾交织,双边交涉和国家干预的成本更高、敏感性更强。

   从相关数据来看,中国境外领事保护案件和领事协助案件的数量是评估中国海外安全环境的最直接指标。前者是指中国公民安全和合法权益受到外部威胁或侵害的事件,后者则是指因客观或者中国公民自身因素而需要使馆协助的事件。由于案件归因的复杂性,两者一定程度上都能反映海外安全环境。据外交部统计,2012年至2015年中国境外领事机构处理的所有案件分别为3.6万起、4.1万起、5.9万起和8.6万起。其中2014年的领事保护案件为14340起,约占总案件的24.1%。(69)2015年的领事保护案件为31144起,占总案件的比例约为35.9%。(70)根据已经公布的数据,2016年的案件总量已超过10万起。(71)从增长率来看,2016年相对于2015年有所下降,但是年绝对增加值仍然可能在2万件以上。以此来看,中国的海外安全环境依然非常严峻,总体威胁仍在迅速增加。更何况,领保案件年度增长率的下降也未必意味着中国的海外安全环境进入“拐点”。事实上,由于资本外逃严重,中国从2016年下半年起空前加强了对资本流动管制特别是国有企业的海外投资审查。从投资数额来看,2014年至2016年中国对外投资一直稳定增长,三年分别为1231.2亿美元、1456.7亿美元和1709.4亿美元。但是2017年的对外投资额却显著下降,1-5月的数额仅为343.1亿美元。(72)从分布来看,由于资本管制对民营企业的影响相对较小,导致2016年的新增投资集中于北美、大洋洲和欧洲的经济合作与发展组织(OECD)国家,对亚洲、非洲等高风险地区的投资增幅则相对较低。(73)从理论上看,投资总量降低、流入发展中国家的规模降低有利于降低整体安全风险。但是一方面这只是暂时措施,另一方面总量控制并不会改变投资方式,因此中国海外利益存量和增量中蕴含的固有风险并没有降低。

   正是在这一背景下,中国政府和学术界才逐渐改变了站在“局外人”的立场上看待国际私营安保的态度。2013年,随着“一带一路”倡议的提出,这一变化逐渐达到临界点。尽管受以往批判性研究的影响,仍然有人主张要“一分为二”地看待国际私营安保,(74)但是大部分研究开始注意到联合国、国际海事组织等权威国际组织在相关议题上的立场变化,转而强调中国应当适应现实需要和国际形势的变化,积极利用国际私营安保。(75)更积极的观点则指出,伴随着海外经济的不断扩展,中国企业和公民必然会日益与原有的国家安全供给“脱钩”。经过长期积累,必然会产生海外安全需求与国家安全供给之间的“鸿沟”。(76)对此,在海外安全领域推进“供给侧改革”是中国海外利益保护的唯一出路,必须积极发展中国的国际私营安保部门。(77)总之,越来越大的海外安全需求导致中国社会产生了利用国际私营安保维护自身海外利益的急迫感。

   (二)中国国际私营安保部门发展缓慢

   自2013年以来,中国私营安保部门的发展远不如预期,这与不断增强的海外安全需求并不相称。尽管看到了借助国际私营安保增强海外安全供给的价值,但是限于既有的物质和观念结构,现状的改善相当缓慢。中国国内不仅在相当程度上忽略了相关的国际治理进程,孤立地探讨中国国际私营安保的发展,而且中国的国际私营安保部门也存在着不良发展的风险。

   国际私营安保部门的结构特征是由各国的发展历史塑造而成的。英国、美国等发达国家的安全职能高度外包,其国际私营安保部门广泛活跃于包括高风险地区在内的世界各地,能够有效胜任对外政策工具;法国、日本和德国等发达国家虽然拥有成熟的私营安保产业,但是却并不完全认可安全外包的理念,本国国际私营安保部门的海外活动也并不积极;(78)发展中国家通常没有国际导向的私营安保部门,它们的内向型私营安保产业高度分散化和地域化,行为体众多而规模不足。

   比较而言,中国的国际私营安保部门具有“二元分离”的特征,发展中国家式的国内结构和发达国家式的海外安全需求之间存在巨大矛盾。自20世纪80年代中期起,中国才开始筹建市场化的安保部门,其主要职能是在国内提供商业化的人身和财产保护。所有市场主体不仅完全由各级公安部门直接经营,后者还是前者的行政主管机关。长期以来中国的私营安保部门与烟草部门极为相似,存在高度的行政干预,缺少不同所有制和地区间的竞争。(79)与其他发展中国家类似,中国存在与各级公安部门对应的大量中小型安保企业,呈现出“地方割据”的特征。2010年国务院颁布实施《保安服务管理条例》后,中国的私营安保部门才开始推进管办分离和市场开放,但是总体上进展缓慢。这一现实决定了中国政府和产业部门在物质和观念上转变缓慢。此外,与一般市场经济国家不同,中国国际私营安保部门的发展还受到中国海外安全需求的“非市场性”的影响。

   1.产业结构外向化乏力

   伴随着“一带一路”倡议的提出和推进,自2013年起中国涌现出一大批以国际私营安保为主要业务领域的企业。但是,其中大多数仍然是以安全培训、人员派遣和风险咨询为主要业务,本身缺少安全资源。相反,尽管经历了数十年发展的传统安保部门拥有较为充足的安全和政策资源,但是它们与各级地方政府的联系极为紧密,参与国际市场竞争的动力不足,也缺少从事海外业务的经验和灵活性。因此,虽然到2014年年底中国已经存在4000多家保安和安全管理公司,但是实际从事海外业务的不到20家,(80)其中真正有成规模海外业务的又不足一半。大多数国际私营安保集中于低端的安全培训和海外派遣,普遍存在“国内以培训维持日常生存,海外争取派遣项目赢得利润”的发展模式。(81)

   因此,虽然中国的国际私营安保部门2000年年初就开始在阿富汗和伊拉克等地区活动,其在人员储备和价格成本上的优势还一度引起了国际社会的关注。(82)但是由于大部分产业能力并未聚焦于海外安保这一新兴领域,中国国际私营安保行为体在海外能力和经验上的不足迟迟没有得到改善。(83)与发达国家的国际私营安保部门相比,中国在硬件和软件上都存在较大差距,无法提供全面的安全服务,尚不具备在复杂环境中有效保护自身、维护中国海外利益的充足能力。

   在本国相关产业外向化乏力的背景下,中国政府和企业更多的是从国际市场采购海外私营安保服务。(84)2006年,中国国有公司就开始在阿富汗购买武装保护。中国外交部在2010年也开始向国际私营安保公司购买海外救助、安全信息提供和外围安保等服务,(85)逐渐形成了中国企业的关键海外安保需求只能由跨国私营安保公司来满足的局面。目前,G4S、化险咨询(Risk Control Group)、国际SOS等较早开展中国业务的跨国公司已经占据了大部分的中国海外安保市场。(86)对于致力于拓展和维护海外存在的中国企业来说,无论是基于经济效率还是路径依赖,都更倾向于通过跨国公司来获取关键安全服务。这反过来进一步抑制了中国国际私营安保部门的发展。

   2.“政府主导”的海外安全观尚未转变

   与英、美等发达国家以及国内治理能力较弱的发展中国家不同,长期以来中国并不存在“安全外包”的观念和现实。尽管发展国际私营安保的客观需求日趋强烈,政府的涉外和安全部门以及国际私营安保部门本身仍然没有摆脱旧有的“政府主导”的海外安全观。在政府方面,其对于中国国际私营安保部门尤其是其中的私营行为体的可靠性始终持怀疑或谨慎态度,担心管制政策的变化会冲击国内社会稳定。因此,尽管相关政策讨论非常热烈,但是实际政策变化却微乎其微。当前,在这一议题上处于主管地位的公安部门主要还是致力于加强对从事海外安保业务的企业的资质审查,实质上设限多于支持。在政府采购方面,提供给国际私营安保部门的政府合同大多停留在价值较低、实践性较差的咨询和评估类项目上,甚至宁可将较为关键的海外安全项目交给国有媒体或者研究部门来完成。

   在参与和融入国际私营安保治理方面,不仅中国政府参与有限,国际私营安保部门的表现也并不积极。绝大多数企业都将自身定位为“政府的助手”,以获得政府的支持作为发展方向。因此,它们更多地关注国家需求,相对忽视国际标准。截止到2017年10月,只有4家中国企业是国际行为守则协会的成员。其中3家注册于中国内地,1家注册于香港。(87)单纯从数量上看,中国企业的参与比例不算太低,但是中国国际私营安保部门中规模最大的国有和私营企业均未参与其中。其主要原因一方面在于无法获得直接的经济回报,另一方面则在于国内行业标准和国际标准并不匹配,国有部门不愿意向后者靠拢。

   由于长期的观念和路径依赖,针对中国国际私营安保部门发展缓慢的现状,很多相关方不仅不重视海外安全观的革新,反而倡导增强行政干预。例如,不少建议就主张应当效仿金融行业、以国家行政命令的方式强制增加国有企业的海外安保支出,为国内的国际私营安保部门开拓市场。此外,不少政府部门和企业还试图以“政治可靠”为由构筑市场壁垒,质疑跨国私营安保行为体的商业忠诚和安全性。先不论长期看来是否有效,这些做法一旦实施无疑会加重阻碍既有观念的转变。

3.中国海外安全需求的“非市场性” (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 2018年01期

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