肖河:国际私营安保治理与中国海外利益保护

选择字号:   本文共阅读 511 次 更新时间:2019-03-03 00:07:44

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肖河  
Use,Financing and Training of Mercenaries,简称《反对雇佣兵公约》)。不过由于各国的立场分歧,这些尝试都未能取得实效。尽管《反对雇佣兵公约》于2001年最终得以通过,但是美、中、俄、英、日、法、印等大国均没有加入,其中原因就在于公约提出的“直接从事战斗”“不属于冲突地区公民”“得到冲突方的回报许诺”和“意在损害国家宪法秩序和领土完整”这四项标准限制了大国对国际私营安保的利用和发达国家国际私营安保部门的发展。(31)

   此后,阿富汗战争和伊拉克战争又重新让这一问题成为关注焦点。然而,由于英、美等国的政策需求和积极游说,国际社会逐渐趋于承认国际私营安保有别于传统的雇佣兵。(32)2004年,联合国人权理事会通过的决议要求特别报告员调查提供军事支持、咨询和安全服务的国际私营安保行为体对民众自决权的影响。当时担任调查员的恩里克·巴列斯特罗斯(Enrique Bernales Ballesteros)仍然持传统立场。他认为在冲突地区活动的国际私营安保公司实质上仍然是雇佣兵,它们能“合法”活动是因为国际法存在漏洞。(33)事实上,早在1995年联合国秘书长科菲·安南(Kofi Annan)就曾经考虑利用国际私营安保来保护扎伊尔的卢旺达难民营。但是由于争议较大,这一想法最终半途夭折。(34)

   不过这一局面并未在21世纪长期持续。当时,国际社会“既不承认、又不否认”的做法遭到了阿富汗战争和伊拉克战争的挑战。一方面,英、美等国大量利用国际私营安保行为体,引发了不少争议和人权侵害。这使得两国需要“亡羊补牢”,通过国际规制来弥补这一政策工具的合法性损失。另一方面,由于批评抵制对英、美等国影响甚微,国际社会也开始考虑部分承认国际私营安保的合法性,并在此基础上加以约束。(35)在两方面需求的推动下,联合国人权理事会的思路也发生了变化。2004年,接替巴列斯特罗斯的谢斯塔·沙梅姆(Shaista Shameem)提出应当推动国际私营安保治理的“范式转变”,即鉴于各国无法就雇佣兵的概念和具体的国际责任达成共识,可以先明确国家和国际私营安保行为体的原则责任,暂时以增强国内监管和行业自律来代替国际监管。(36)这一妥协遭到了大多数发展中国家的批评。2005年7月,联合国人权理事会撤销了特别报告员一职,组建了新的工作组重新研究如何确保国家对武力的垄断。(37)不过在联合国框架外,上述范式转变却迅速变为现实。

   2005年,瑞士政府和国际红十字会按照新思路牵头起草了《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》(Montreux Document On Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict,简称《蒙特勒文件》),其在国际社会中获得了不少关键国家的支持。2008年,作为国家间条约的《蒙特勒文件》签署生效。同年,联合国雇佣兵工作组也接受了《蒙特勒文件》中关于“私营安保和军事公司(Private Security and Military Company)”的概念,(38)承认国际私营安保行为体并非现有国际法意义上的雇佣兵。(39)此后,部分国家的政府和社会代表、国际私营安保部门的主要产业代表又共同起草了《私营安保服务供应商国际行为守则》(International Code of Conduct for Private Security Service Provider,简称《国际行为守则》),成立了私营安保服务供应商国际行为守则协会(ICoCA,简称国际行为守则协会)。2012年,联合国安全和安保部颁布了《私营安保公司武装安全服务使用指南》(Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies)。该指南认可了由《蒙特勒文件》和《国际行为守则》构建的国际治理框架,明确规定国际行为守则协会的成员资格是成为联合国相关采购合同供应商的资质条件。(40)这意味着联合国对后者权威性的正式承认。

   在构建“蒙特勒体系”的同时,国际社会也没有放弃制定国际公约的努力。联合国雇佣兵工作组在2009年起草了《关于规制、监督和监控私营军事和安保公司的国际公约草案》(Draft International Convention on the Regulation,Oversight and Monitoring of Private Military and Security Companies),其要点包括建立国家执照和监管体系、限制武力使用、明确国家基本职责和可外包范围、建立国际监督委员会和多重追责体系。(41)2010年该草案被正式提交联合国大会,最终以32票赞成、12票反对、3票弃权的结果同意就构建进一步的国际规章设立政府工作组。(42)不过,发展中国家和发达国家仍然存在明显分歧,后者不愿意在国际机制中受到前者的多数约束。因此,目前公约的推进状况并不顺利。此后,联合国人权理事会于2013年3月和2015年5月分别将政府工作组延长了两年和两年半,其进程也陷入僵局。(43)迄今为止,双方仍然就《蒙特勒文件》和《国际行为守则》是否足以规制国际私营安保争执不下。发达国家认为“蒙特勒体系”并非单纯的行业自我监管,并不存在法律效力和覆盖上的缺陷。

   在联合国无法达成相关公约的情况下,《蒙特勒文件》实际上是国际私营安保的最大治理共识。这意味着国际私营安保获得了与其他非国家行为体相同的合法地位,其规定的国家自愿监管和产业自我约束也成为改善现状、继续深化的基础。(44)目前看来,“蒙特勒体系”的成形和扩散要明显快于公约。美国、澳大利亚、挪威等国和欧盟都在考虑将《国际行为守则》内化于国内监管体系。(45)在可预见的时期内,国际行为守则协会的地位和作用还将持续增强,其成员资格趋于成为进入发达国家国际私营安保市场的通行证。

   (二)“蒙特勒体系”下的国际治理

   “蒙特勒体系”有三个基本目标,这决定了其规制内容和治理结构。第一,要防止国际私营安保行为体在东道国违背法律、侵犯人权,在宏观上要维护国际法、国际人道主义法律和国际人权法。(46)第二,要改善国际私营安保的负面形象,防止其损害国籍国和雇佣国的国际声誉与合法性,要增强行业和国家监管。(47)第三,其同样体现了大型国际私营安保公司的利益,试图通过提高国际行业标准来削弱最大竞争对手——发展中国家的中小型本地企业,(48)扭转被动地位,发挥竞争优势。这一多元目标使得“蒙特勒体系”强调尽可能地通过市场方式推进国际私营安保治理。

   “蒙特勒体系”为国际私营安保治理设计了三种机制:第一,通过国家、行业间的权威国际组织提供并无法律约束力的规范指南,促使其他行为体自愿接受和落实。这类文件尽管本身并无法律效力,但是通常影响广泛。第二,通过国际组织和国家的内化获得法律约束力,例如欧盟就建立了监管各成员国采购私营安保的跨国机制。(49)第三,鼓励各国政府和政府间国际组织通过市场机制带来的经济和声誉回报来塑造国际私营安保行为体。例如,参与联合国的维和行动能够显著增强国际私营安保行为体的声誉。(50)其中关键是将治理原则内化到相关的采购与外包政策(procurement and contract policy)中。(51)

   在规制内容上,《蒙特勒文件》在原则上确定了国籍国、东道国和雇佣国都应当为国际私营安保行为体的活动承担法律责任。无论属于上述何种关系,国家都必须为后者侵犯人权的行为负责。(52)各国应当建立与此相匹配的国内法律和监管体系,加强事前资质审查与授权、事中监督和事后问责。《蒙特勒文件》还规定,上述国家的监管措施应当符合联合国针对商业活动的“人权侵害”问题提出的“保护、尊重和赔偿”原则。《国际行为守则》则要求所有签字国和成员企业接受《蒙特勒文件》提出的原则,必须承担起对雇员、客户、供应商、股东和东道国居民的人道主义责任,并规定国际私营安保企业必须在内部建立由“总体承诺”“雇员行为守则”和“管理与治理承诺”三部分构成的管理和问责体系。(53)需要强调,《蒙特勒文件》和《国际行为守则》提供的是“体系建设标准”而非具体的“指标”。例如,守则规定企业必须对雇员就国际人权保护和武器使用进行培训,但是不会具体说明如何进行上述培训。

   除了规范指导外,参与方在《蒙特勒文件》和《国际行为守则》的基础上还建立了两个衍生性国际组织。其一是于2014年成立、意在推动文件落实的国家间组织《蒙特勒文件》论坛(Montreux Document Forum);其二则是前文提到的国际行为守则协会。后者成立于2013年2月,主要职能是作为独立实体监督签约的国际私营安保行为体履约。国际行为守则协会是由国家、企业和社会代表共同组成的多边共管机构,各方分别派出4名代表组成管理委员会,以保持利益和视角平衡。(54)协会有两点重要作用:第一,其能够在国家司法管辖权不能有效行使、没有能力履行相应义务或者没有建立监管体系的情况下独立监督、问责和处罚成员。(55)这构成了对国家监管的补充和替代。第二,其成员资格正日益成为发达国家和国际组织在私营安全采购中的关键资质指标。这构成了“预审查机制”。例如,澳大利亚、瑞士等国已经明确将协会成员资格设置为进入政府采购程序的条件。(56)英国和美国也在考虑将其作为优先考虑事项,(57)其中美国国务院更是这一倡议的积极支持者。(58)

   在覆盖范围上,《蒙特勒文件》当前共有54个签字国。其中有西欧和美国、加拿大、澳大利亚、新西兰共25国,东欧共12国,涵盖了绝大多数西方国家;亚太地区共8国,除中国和日本外,还有伊拉克、阿富汗、塞浦路斯这3个正处于或陷入过严重动荡的国家。此外还有约旦、卡塔尔和科威特3个中东国家;非洲地区共5国,分别是马达加斯加、塞拉利昂、安哥拉、南非和乌干达;拉美和加勒比地区共4国,分别是智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔和乌拉圭。(59)从地域来看,亚洲、非洲和拉丁美洲国家的参与度明显过低。事实上,在拉丁美洲和非洲地区的国际私营安保部门相当活跃。(60)但是出于历史和现实因素,很多国家缺少加入国际私营安保治理进程的意愿和能力。总体而言,《蒙特勒文件》主要反映了拥有海外安全需求和供给能力的大国和发达国家的偏好,部分反映了极少数战乱国家的需求,对于大部分发展中国家而言其相关性和受益程度均较低。

   相较而言,加入国际行为守则协会的国家数量更少,目前只有美国、英国、瑞士、瑞典、挪威和澳大利亚,但它们都是拥有成熟国际私营安保产业的发达国家。由于以上6国拥有通过国内法律和国际影响力切实规制国际私营安保行为体的能力,实质上构成了国际治理体系的“内圈”,能够显著影响议程走向。此外,《蒙特勒文件》的成员国在政策偏好上也存在一定差异。其中很多发达国家也并不允许和鼓励国家的公共安全职能外包。根据联合国的相关咨询照会,在做出答复的43个国家中只有7国(波黑、利比亚、列支敦士登、摩纳哥、瑞典、瑞士和阿联酋)表示允许公共安全职能外包。包括德国、日本在内的很多《蒙特勒文件》的成员国都表示国际私营安保部门的活动应严格限制在私人领域。(61)

以2008年《蒙特勒文件》生效为标志,在关注人权保护的国际社会、平衡国际声誉和政策利益的主要大国以及意在发挥竞争优势的跨国私营巨头的相互妥协和联合推动下,新型的国际私营安保治理体系迅速建立起来,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 2018年01期

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