王小刚:生态环境损害赔偿诉讼的公共信托理论阐释

选择字号:   本文共阅读 322 次 更新时间:2019-01-31 00:06:08

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王小刚  
例如,美国参议院在《综合环境响应、补偿与责任法》(亦称《超级基金法》,CERCLA)的原初提案中宣称,自然资源损害赔偿责任的目的是“维护美国自然资源中的公共信托……”。[20]《综合环境响应、补偿与责任法》将政府的公共信托义务的适用范围从可航行水域、国家公园和野生动物的保护拓展到各州境内的所有自然资源的保护。[21]其次,我们还可以在一些州的宪法和制定法中发现公共信托。

   例如,1971年《宾夕法尼亚州宪法》第1条第27款规定:“人民享有对清洁空气、干净水的权利,并且享有保护环境的自然、风景、历史和审美价值的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民(包括尚未出生的后代在内)的共同财产。作为这些公共自然资源的受托人,州政府应当为了全体人民的利益保育和养护这些公共自然资源。”[22]

   又如,1974年《路易斯安那州宪法》第9条第1款规定:“路易斯安那州政府必须竭力以符合人民健康、安全和福利的方式保护、保育和更新路易斯安那州的包括空气和水在内的自然资源,以及环境的健康、风景、历史和审美质量。路易斯安那州立法机关必须制定法律实施这一公共政策。”虽然《路易斯安那州宪法》没有使用公共信托的术语,但是第9条第1款一直被解释为肯定采用了公共信托原则,这一原则不仅允许州立法机关制定适宜的法律以保护公共信托自然资源,而且要求州立法机关必须如此行事。路易斯安那州一部修改后的制定法(Revised Statute 56:640.3)规定:(1)立法机关承认,根据公共信托原则,州政府为了其全体公民的利益信托管理海洋渔业资源和其他自然资源;(2)自然资源保护和管理决策对州全体人民来说必须是公正和公平的,这些决策的实施不得导致任何个人、公司或者其他实体获得超过其应得份额的自然资源权利或者特权;(3)立法机关承认,路易斯安那州政府必须妥善管理海洋渔业资源,以维持海洋鱼类在生物学上持续存活,并且持续产出最大的社会和经济收益总量。[23]

   不断演进的公共信托理论可以处理各种新的环境威胁。[24]在美国,虽然一些州的宪法没有明确的公共信托条款,但是州政府往往可以通过州宪法的自然资源公共所有条款的公共信托理论解释来适用公共信托原则索赔自然资源损害。我们同样也可以运用公共信托理论来解释我国宪法中的自然资源国家所有条款和当下试行的生态环境损害赔偿诉讼。我国《宪法》第9条规定,矿藏、水流等自然资源属于国家所有,即全民所有。在我国,有学者建议对中国《宪法》第9条作公共信托理论式的解释,确立国家作为自然资源所有人的宪法义务,以便厘清国家与人民对国家所有自然资源的权利和义务结构。[25]

  

二、公共信托理论视角下的自然资源国家所有和公共信托环境权益


   我国《宪法》第9条中“国家所有,即全民所有”,“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物”和“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”的用语可以解读为蕴含着公共信托理论的内核:自然资源国家所有和公共信托环境权益。我们运用公共信托理论可以将《宪法》第9条第1款解释为“政府受全民信托持有矿藏、水流等自然资源”,将《宪法》第9条第2款解释为“国家保障公众对自然资源的合理利用,维护自然资源中的公共信托环境权益。”为了全民的利益,政府及其行政部门在国家所有自然资源事项上有控制、管理和保护公共信托自然资源的权力和义务。

   (一)自然资源国家所有

   自然资源国家所有是适用公共信托理论的一个重要基础。有学者提出区分自然资源国家所有权和自然资源国家管理权,自然资源国家所有权的适用范围是国家所有的自然资源,而自然资源国家管理权的适用范围包括国家所有的自然资源和集体所有的自然资源。[26]在行使自然资源国家所有权时,国家机关往往作为市场参与主体从事市场经济活动。在行使自然资源国家管理权时,国家机关往往作为监管、收税和征收主体从事行政管理活动。理想状态是自然资源国家所有者和自然资源国家管理者的完全分离。然而,在实际中很难做到两种主体的完全分离。因此,有学者认为,代表国家行使所有权的机关、部门,同时享有各种国家管理职能,实践中既是国家管理机关,又是国家所有权行使代表。这种双重权力(利)主体合一格局,容易导致行政管理权与国家所有权相互缠绕、难分彼此。[27]在我国,所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责是原则,是发展趋势。然而,在当前实践中很难全面实现这个原则。

   在公共信托理论中,国家机关既可以通过行使自然资源国家所有权的方式,也可以通过行使自然资源国家管理权的方式,来利用、控制、管理和保护公共信托自然资源。在这个意义上,国家机关利用、控制、管理和保护公共信托自然资源的权利(力)介于私人所有权和主权者权力之间。一方面,国家机关对其支配和管理的公共信托自然资源享有占有、使用和一定程度的处分权利。需要强调的是,为了全体国民的利益利用、控制、管理和保护公共信托自然资源同时是国家机关的公共信托义务(职责)。另一方面,通过行使行政管理权力也是履行控制、管理和保护公共信托自然资源之公共信托义务的一种有效手段。这种行政管理权力必须受制于公众的公共信托权利和利益。

   (二)公共信托环境权益

   在公共信托理论中,公共信托环境权益其实就是公众的环境权利和利益,比如公众对不受污染的水的权益,对不受污染的土壤的权益,对生物多样性的权益,对舒适环境的权益,以及对美感生态的权益。公共信托环境权益“是一种为了全民利益的信托利益,不是一种便利于(有别于人民的)政府的特权,也不是一种不同于公共利益的私人个体利益”。[28]在Michael Blumm教授看来,公共信托原则不仅为政府规制主体提供了正当理由,而且是为了公众以及后代人在内的受益者,防止政府不作为,防止公共信托自然资源私有化,保存公共信托自然资源的一剂解药。[29]简言之,保护公共信托环境权益是公共信托理论的根本旨趣。

   公共信托理论本身就蕴含着公共信托环境权益对自然资源政府规制权力的限制。以水资源为例,在我国,水资源属于国家所有。根据黑尔对私人权利、国王权力和公众权利的三分法,我们还可以在水资源中发现另外三种权利(力)。首先,公民、法人和其他组织取水和使用水的权利是一种典型的私人权利。其次,政府对水中的私人使用权利享有主权或统治权(Sovereign or imperium)意义上的权力,亦即制定财产法和监管财产使用的一般权力。[30]这种权力以前属于王权,现在可以称作政府规制权力(立法权+行政权)。最后,公众在水中通行、游泳和垂钓的权利是一种不同于私人权利的公众权利。国家机关既可以通过行使水资源国家所有权的方式,也可以通过行使政府规制权力的方式来控制、管理和保护公共信托水资源。这种政府规制权力必须服从于公众对水资源的公共信托环境权益。

  

三、公共信托理论在生态环境损害赔偿诉讼中的适用


   在公共信托理论视角下,我国生态环境损害赔偿诉讼具有自然资源国家所有和公共信托环境权益的二维构造:在程序维度上,自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源;在实体维度上,公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。

   (一)生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源

   在公共信托理论视角下,自然资源国家所有原则是生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源。2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定,国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。因此,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源于我国《宪法》和《物权法》中的自然资源国家所有原则。由此可见,自然资源国家所有原则可以推导出地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的主体资格。

   地方政府仅能在涉及国家所有自然资源的生态环境损害事项上提起生态环境损害赔偿诉讼。在不涉及国家所有自然资源的生态环境损害事项上,地方政府无权根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》提起生态环境损害赔偿诉讼。在经过生态环境损害调查之后发现生态环境损害案件与国家所有自然资源无关的,地方政府及其指定的部门或机构无权根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》向法院提起生态环境损害赔偿诉讼。在这个意义上讲,自然资源国家所有原则既为地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的主体资格提供了正当理由,也对地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的适用范围构成了限制。

   此外,自然资源国家所有原则主要解决生态环境损害赔偿诉讼的主体资格问题,并不处理生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。因此,有学者认为,适用范围受到限缩的生态环境损害政府索赔并不是基于自然资源国家所有权引申的私法赔偿,而是政府的一项法定职责,只是采取了民事诉讼的外衣,其实质上仍然是行政执法的延伸。[31]在公共信托理论视角下,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼立基于政府的公共信托职责,政府的公共信托职责又源自于公众的公共信托环境权益。在公共信托理论中,我国宪法中的自然资源国家所有原则并不必然具体化为物权法中的自然资源国家所有权,也可以推衍出政府控制、管理和保护各种公共信托自然资源的公共信托义务。政府行使自然资源国家所有权也并不必然要求政府提起的生态环境损害赔偿诉讼只能维护自然资源的经济价值和功能。由于政府负有利用、控制、管理和保护各种公共信托自然资源的公共信托义务,政府还可以通过提起生态环境损害赔偿诉讼的方式来维护自然资源的环境价值和功能。

   (二)生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求

   在公共信托理论视角下,公共信托环境权益是生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定,生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。无论是环境要素的不利改变,生物要素的不利改变,还是生态系统功能退化,都属于公共信托环境权益的损害。在这个意义上讲,将生态环境损害赔偿诉讼狭义地解读为一种国家利益诉讼的理论尚待进一步研究。公众的公共信托环境权益的损害不仅是国家公共利益的损害,而且是社会公共利益的损害。在公共信托理论视角下,公共信托环境权益既是地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的实体性权利诉求,也是社会组织提起环境民事公益诉讼的实体性权利诉求。

地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼并不必然优先于社会组织提起环境民事公益诉讼。地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利来源是我国《宪法》和《物权法》确认的自然资源国家所有原则。社会组织提起环境民事公益诉讼的程序性权利来源是我国《民事诉讼法》和《环境保护法》赋予的环境民事公益诉讼实施权。因此,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利和社会组织提起环境民事公益诉讼的程序性权利具有不同的权利来源。然而,地方政府提起生态环境损害赔偿诉讼的程序性权利旨在维护公共信托环境权益。社会组织提起环境民事公益诉讼的程序性权利也旨在维护公共信托环境权益。在这个意义上讲,地方政府提起的生态环境损害赔偿诉讼和社会组织提起的环境民事公益诉讼又具有同质性。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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