孙海泳:境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对

选择字号:   本文共阅读 1534 次 更新时间:2018-11-25 23:27:24

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孙海泳  
并可与其他NGO以及政府机构建立更广泛的议题联盟。(21)这有助于优化针对特定环境威胁的国际应对方案,而且能够提高国际合作的透明度。

   (二)拓展国际关系的议题领域并影响国际舆论

   国际政治已不再局限于国家间的互动,还涉及众多的国家和非国家行为体形成的复杂关系网络。由于非国家行为体尤其是NGO越来越多地介入全球事务,全球议程也在快速拓展,不断超越传统的“高政治”议题,而更多关注诸如环境退化、种族权益、文化与宗教冲突、疾病预防、发展问题等“低政治”议题。推动这一进程的力量是多元的,不仅包括20世纪后期的科技进步,而且包括国际社会出现的国家间经济与生态的相互依赖。随着NGO以及新的社会运动的崛起,外交的功能正在被越来越广泛的人群所承担,那些参与外交的民间行为体往往是现行政治议程的颠覆者或变革者。(22)另外,NGO的持续倡议和行动,能够影响国际舆论并成功塑造新的国际议程。例如,冲突地区的非法钻石贸易,即“血钻”(conflict diamonds)贸易曾助推塞拉利昂、安哥拉和民主刚果的血腥内战。由于持续的政府行动,“全球见证”(Global Witness)等NGO的积极推动,以及世界钻石协会(World Diamond Council,WDC)等行业机构的参与,在全球范围内限制“血钻”贸易的努力取得了显著成效。当然,NGO的这种舆论塑造能力对主权国家的国际形象及对外政策议程亦会产生重要影响。

   (三)为国家外交提供新的行动载体

   无论是全球性还是地方性NGO,其运营几乎都不是完全独立于政府之外,但各类NGO与政府机构的联系方式与紧密度却呈现多样性。由于NGO具有政府不具备的三方面关键资源,即可信度、专业知识和必备的关系网络,相对于政府,NGO的信誉度相对较高。NGO具有专业人力资源和关系网络,可以动员积极分子和专家、接触外国政要,进而可以利用这些网络在既定的政策领域发挥影响力。(23)NGO参与各种议题领域的跨国治理也有助于传播其母国或资助方的价值观,并能够拓展母国或资助方开展公共外交的跨国社会基础。尽管与政府合作是NGO的明智选择,但在发展中国家,NGO与政府的关系模式仍存在差异。在南亚的印度和孟加拉国,政府对NGO的发展给予支持和鼓励,NGO倾向与政府形成紧密的合作关系;非洲的NGO也认识到与政府紧密合作的必要性,并尽量避免出现对抗局面;但大多数拉美国家的NGO则长期处于政府的对立面,一些转型国家的NGO将自身视为强化公民社会的关键力量。(24)

   自20世纪下半叶以来,NGO的发展得到许多国家和国际组织的支持。例如,目前大约有150万个NGO在美国运营,其活动涉及外交政策、选举、环保、卫生、妇女权益、经济发展等领域的政治倡议,以及志愿服务、分享宗教信仰、扶助弱势群体等非政治性活动。(25)美国NGO对外开展的“文教经援”“选举监督”等活动在美国软实力外交中发挥着重要作用,这些活动几乎都离不开政府的支持和资助。当然,这些NGO所拥有的志愿精神以及在相关领域的专业技能也可弥补政府外交能力的不足。(26)因此,从资源交换角度来看,NGO通过发挥沟通政府与公众之间的中介作用可以汲取资源。政府可制定符合NGO预期的政策,由此NGO可提升其信誉与民意支持,这又可资NGO影响官方政策。同时,政府和公众均可提供融资支持。(27)欧盟也不断增加对NGO的资金支持,设立于20世纪60年代的欧盟对外援助项目自20世纪70年代中期之后,开始对NGO进行资助。

   以美国为代表的西方国家的NGO经过长期发展,已在参与官方对外援助、减贫与推动发展、保障弱势群体权益、应对全球性问题等领域发挥了积极作用。但许多NGO也成为西方国家推广价值理念、实现外交政策目标的重要工具。虽然国际NGO运作的项目大部分在发展中国家,但其总部多设在西方国家,以便获取资助和开展国际交流。西方国家往往通过资助本国NGO,再由这些NGO有条件地资助有助于项目落实并在理念、宗旨与西方趋同的发展中国家的NGO来开展相关项目,以提升资助方在对象国的影响力和话语权。在对外援助领域,成立于1961年的美国国际开发署(USAID),自1973年起向NGO提供资金支持,帮助其拓展海外活动。1981年,美国国会立法规定至少13.5%的政府对外发展援助支出需通过NGO执行,到21世纪初,USAID甚至将其总预算的30%以上分配给NGO。(28)同时,美国的NGO在培植国外亲美力量、影响热点地区局势等方面发挥了重要作用。以美国国家民主基金会(National Endowment for Democracy,NED)为例,该机构是一个致力于推动世界各地民主的私人非营利组织,旨在通过协助世界各地的NGO团体,推动全球民主化,其资金主要源自国会的年度拨款。冷战结束后,NED开始接受其他政府机构和私人的捐赠,由其将资金分拨给以推动海外民主为目标的NGO,或用于其他以扩散民主为目标的项目,因此NED成为美国推行外交战略的有利工具。(29)近年来,缅甸成为NED的重点活动区域,中国企业在密松(Myitsone)水电站项目上受挫,与NED对在缅活动的NGO的支持与操纵密不可分。

  

三、境外非政府组织对中国外交的影响


   在对华关系中,境外NGO在深化中外交流与助力中国对外开放、关注弱势群体、力行减贫扶困、促进经济发展与民生改善、输入先进理念、提供科教资源等领域发挥了不容忽视的积极作用。但由于受到政治制度、文化背景差异等因素的影响,一些具有西方国家背景的NGO的活动对中国对外关系也造成负面冲击。在中国影响力日益上升的非洲、东南亚等区域,一些与西方国家存在历史渊源、资助关系的当地NGO在人权、环保等议题领域与西方NGO或西方国家政府遥相呼应,联手对华施压。而在全球治理与地区合作领域,中国本土的社会组织的影响力仍相当有限,这将在一定程度上限制中国参与全球治理与区域合作的能力。

   (一)中国的对外政策及国际形象受到非政府组织的负面影响

   随着中国与外部世界特别是西方国家关系的进一步发展,NGO逐渐以其母国的国内行为规范对待中国政府和社会,成为中国与有关国家外交关系中较为棘手的部分。目前,中国与西方关系中的许多矛盾的背后都有西方NGO的身影,无论其是否具有政府背景,都会对中国的内政、外交产生负面影响。(30)中国经常面临如此困境:当一些具有西方背景的NGO在人权、环保、贸易逆差等议题上对华发难时,其母国政府可置身事外,但这却让中国承受巨大国际压力。因为西方NGO提供的批评“论据”往往较易获得关注与同情,与之对抗的任何政府往往会因激起众怒而丧失道义制高点。(31)这类情况往往对中国外交造成干扰。如在苏丹达尔富尔(Darfur)问题上,美国政府曾借2008年北京奥运会之机对华施压,以迫使中国与之协调立场,为此美国政府资助众多NGO开展相关活动,这些NGO很快就将北京奥运会与达尔富尔问题挂钩。(32)此后,具有浓厚政治背景的国际人权组织推动达尔富尔问题不断发酵,借机指责中国,并借助媒体等渠道在全球范围内传播此类话语,试图改变中国在该问题上的外交立场。例如,2012年2月,大赦国际(Amnesty International)指出,达尔富尔冲突的延续是由于外来武器不断流入该地区,并指责中国的军售使该地人权状况恶化。(33)其实,西方国家干预达尔富尔问题具有复杂的政治与战略动机,它们支持NGO介入这一议题并对华施压,可用“民意”外衣掩饰其内在动机,并对中国形成舆论压力。尽管西方国家及其所支持的NGO最终并未完全达到目的,但在这一过程中,中国的国际形象一度遭受负面影响。

   不容忽视的是,在一些发展中国家特别是非洲国家,NGO的活动相当活跃,已经逐渐发挥包括提供福利等功能。NGO不仅成为非洲重要的游说团体,而且在部分国家正成为社会治理的主要利益相关方。许多非洲NGO经常就中国企业侵犯劳工权益、导致环境退化,中国所持的不干涉内政政策对促进非洲良治造成所谓潜在不良影响等问题批评中国。(34)不可否认,一些情况的出现与个别中国企业存在的经营行为失范问题存在一定关联,但NGO对中非合作的指责乃至偏见无疑会影响到当地民众对中非关系的正确认知,在民间播下对华不满的种子。(35)当西方与非洲的NGO在环保、人权、社会治理等新兴领域抹黑中国在非洲的形象时,中国只能主要通过官方渠道澄清事实,效果往往较为有限。

   (二)中国的海外经济利益面临NGO的冲击

   由于国内经济发展需要大量能源和资源,中国海外投资不得不主要投向非洲、拉美等资源丰富的地区。而这些地区开采条件较好的资源已被发达国家的跨国公司分割完毕,因此中国企业往往只能参与那些开采难度较大、各类风险较高的项目。在此过程中,若不能妥善应对涉及环保、原住民权益等方面的问题,会引发中方投资者和当地居民关系的紧张和冲突。而许多NGO为扩大影响力,会针对当地工程项目制造舆论议题,加之一些当地NGO受到西方的资金支持和业务培训,并与西方NGO相互配合夸大工程项目的负面影响,这种舆论影响力常会产生倍增效应,使工程项目的负面信息迅速扩散,甚至可能出现使中国企业猝不及防的突发事件。(36)与此同时,迫于国内外的压力,当地政府最终可能被迫以环保等理由中止工程项目。由此可见,由NGO引发的社会风险最终可能上升为政治与政策风险,使中国企业的海外项目蒙受损失。总体而言,NGO干扰中国企业的海外项目的主要原因包括项目所在国国内及国际双重因素。在国内层面,当地政府执政能力不足,国内发展利益分配失衡,民主化转型导致民粹主义泛滥,经济民族主义思潮暗流涌动,从而使NGO拥有在当地发展网络和发起运动的社会资源;在国际层面,部分NGO成为西方国家遏制和削弱中国的“棋子”。(37)

   目前,中国企业在东南亚、非洲等区域已经面临许多由NGO间接引发的项目风险。2011年9月底,缅甸政府宣布搁置中国企业投资建设的伊洛瓦底江上最大的水电项目——密松水电站,就是一个集环境、政治和文化问题于一体的典型案例。(38)此前,随着中国在缅投资的增加,在中国投资比较集中的缅甸西北部地区,NED开展了一系列社会项目,以此来影响当地民众对中国投资项目的认知。参与反对中国在缅项目的众多NGO如丹瑞天然气运动(Shwe Gas Movement)、克钦发展网络组织(Kachin Development Network Group,KDNG)等均直接接受NED的赞助,其行动直接或间接地配合了美国政府在缅抗衡中国影响力的对外战略需求。(39)也正因缅甸具有重要的地缘战略价值且处于政治转型进程中,中国在缅大型投资项目屡因NGO引发种种风险。

值得注意的是,在推动落实“一带一路”倡议的背景下,由于沿线国家数量较多,民族文化与制度具有较大差异性,地缘政治因素暗流涌动,项目实施层面因素复杂,使中国在落实“一带一路”倡议的进程中面临与NGO因素相关的诸多障碍和潜在风险。例如,在中国落实“一带一路”倡议与开展区域合作的重点地区,NGO的数量庞大、成分复杂,仅在大湄公河地区活动的环保类NGO就有1.7万余个,其中很多参与了针对中国的“反坝、反矿和反油气管道”活动。(40)2017年初,当中国的施工单位在泰国参与疏浚湄公河航道这一“一带一路”互联互通项目时,超过100个NGO以保护生态为由,通过发起抗议活动等方式,阻挠在湄公河上建设任何水坝等设施。其实,抗议活动在很大程度上源自抗议者对日益上升的本国国内不平等的不满,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《国际展望》 2018年01期

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