许多奇:互联网金融风险的社会特性与监管创新

选择字号:   本文共阅读 613 次 更新时间:2018-11-09 01:05:37

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许多奇  
所有的金融监管风险防范都围绕着大型金融机构的稳定性展开,并有着必须用公共资金营救大型私营金融机构的潜规则。然而,在互联网金融时代,那些小型且去中心化但发展迅猛的互联网金融可能诱发比中心化的金融机构更大的风险,诱发系统性风险的程度更高。这是因为,从社会网络分析的观点来看,作为金融创新的互联网金融使大量金融参与者和产品交叉混同共存于一个广阔、全球化的金融网络中。在传统金融模式下,可以通过地域限制、分业、设置市场屏障或特许等方式,将风险隔离在相对独立的领域中,一个金融机构网点的偶然性差错或失误,有一定的时间和手段进行纠正。但互联网金融突破了地域限制,私人交易和灰色资金池在网络世界中无所不在,最先进的技术配备使地域限制荡然无存。[15]互联网金融市场包涵数量众多的中小参与者和产品,其自身的运营具有“牵一发而动全身”的作用。某一节点的失败沿着纵横交错的网络连接点传递出去,不仅会对邻近的其他参与者产生不利影响,而且可能引发严重的全球金融危机。[16]美联储主席柏南克指出,此类金融机构面临的问题是“太关联了而不能倒”;芝加哥大学拉詹则认为是“太系统了而不能倒”。[17]

   其二,不同于“太大而不能倒”的“太快速而不能倒”。金融体系的发展和进步已使得金融领域内各个行业间的联动和交互影响成为不争的事实。而在飞速发展的互联网技术作用下,人们对网络表达的依赖程度更是不断加深,从而给金融风险的社会构建提供了新的场域。“网络媒体、即时通工具和社交网站因其交往性和互动性,无疑成为风险的社会建构站。而每一个金融风险信息的网络接收者同时成为传递者,通过自身在网络上各种关系进行再传播的同时也参与了风险的网络社会建构过程,在不自觉中充当了风险放大的个人放大站。”[18]总之,互联网金融在给投资者和机构提供更丰富机会的同时,也增大了毁灭性危险的可能性。在提高速度和金融链接的同时,也使得参与者更易受到不稳定冲击和网络犯罪的伤害。更快的速度意味着更迅捷的执行、更果断的市场决策和更唾手可得的利润,但极速运行同时意味着更陡的坡度以及不可预测的金融滑坡带来的巨大风险。

   综上,互联网金融风险的社会网络分析表明,多节点、高密度的社会网络特征使互联网金融具有分散风险与集聚、传染风险的两面性。而嵌入的金融关系网络又加速了各类风险之间的转化,扩大了金融风险的传染面,风险社会放大成为系统性风险的危险加大。不同于“太大而不能倒”的“太多连接而不能倒”和“太快速而不能倒”对互联网金融风险防范提出了更高的要求,其监管也应根据互联网金融风险的社会特性作出积极的、正确的应对。

  

二、互联网金融监管的实然应对与应然诉求


   (一)互联网金融风险社会特性的逐步呈现与我国监管应对

   近20年来,我国互联网金融新业态经历了快速增长、泥沙俱下、去伪存真的发展过程。在这一过程中,互联网金融风险的社会特性得以较充分的展现,我国金融监管部门也采取了一系列应对措施。根据监管措施宽严程度的差别以及监管方式的不同,笔者将其大致分为三个阶段:

   1.1999-2013年:包容性监管阶段

   我国的互联网金融业务发端于20世纪末21世纪初。1999年3月,我国首家实现跨银行跨地域提供多种银行卡在线交易的网上支付服务平台——“首信义支付”开始运行,开启了互联网金融第三方支付的新业态;2007年8月,我国首家P2P(个人对个人)小额无担保网络借贷平台——“拍拍贷”在上海问世;同年11月,提供理财产品投资顾问服务的“格上理财”在北京产生;2011年7月,“点名时间”网站上线,将众筹模式引入中国。这些互联网金融的新模式问世之后,在缓解信息不对称、提高交易效率、优化资源配置、丰富投融资方式等方面,很快展现出有别于传统金融的不俗表现。它们有效地克服了金融领域中的信息不对称和融资歧视,改变了传统金融业对中高端市场的过度偏好,打破了金融垄断,转向聚合碎片化的大众需求并形成“长尾”效应,[19]给金融市场带来了巨大活力。当然,问世不久的互联网金融新业态还很稚嫩,它们的发展需要政府监管部门阳光雨露般的关怀,而不是疾风暴雨式的打压。

   与发达国家相比,我国互联网金融起步较晚,为支持金融创新,推动互联网金融新业态在我国的发展,监管部门采取了包容性监管方式。包容性监管是指将“金融包容”[20]的理念嵌入到金融监管框架体系而衍生出的“新治理”监管范式。包容性监管改善了传统监管体制下监管政策法规的过度刚性和强制性、监管工具措施单一滞后、监管效果评估片面强调金融安全而忽视金融效率和金融公平的监管格局,更加突出监管制度环境的营造、监管执行中监管机构的协调联动以及监管政策效果的综合评判。[21]在我国互联网金融起步阶段,政府采取的包容性监管措施主要表现为市场准入的宽松。根据市场(包括国内市场和国际市场)准入标准的宽严程度,各国金融监管体制可大致分为金融抑制型与金融自由型两大模式。中国金融监管体制具有显著的金融抑制特征,金融业的市场准入以严格而著称。而在世纪之交,互联网金融业务进入我国金融市场几乎是没有门槛的,不需要主管部门发放牌照,有些业务甚至无须注册,只要求备案。包容性监管对于推动互联网金融新业态的成长起到了积极作用,互联网金融的主要模式都较快进入了快速发展阶段。

   2.2013-2015年:原则性监管阶段

   社会网络分析告诉我们,互联网金融对金融风险的集聚和传播有着双重作用。事实上,这种金融新业态在“其兴也勃焉”的同时,它所具有的法律风险、操作风险、流动性风险、信用风险和市场风险也在不断叠加和积聚。自2013年底以来,互联网金融领域内的风险逐渐显露,违约事件频发,大规模的倒闭、跑路及资金周转困难和欺诈问题也随之出现。[22]据网贷之家发布的《中国P2P网络借贷行业2014年9月报》,截至2014年9月30日,全国1438家P2P平台中,问题平台共193家。另据网贷之家研究院统计,2014年全年问题平台达275家,是2013年的3.6倍。其中,12月问题平台高达92家,超过2013年全年问题平台数量。[23]

   面对互联网金融风险不断积聚的严峻现实,监管部门认识到,采取有针对性的措施,加强和改善监管,以实现互联网金融的健康、可持续发展,保护互联网金融消费者的利益大有必要。于是,从2013年起,陆续出台了一些针对互联网金融的监管文件。这些文件分两大类型:一类是“一行三会”按照分业监管模式,对互联网金融业态中属于自己管辖的部分下发的文件,主要有证监会的《证券投资基金销售机构通过第三方电子商务平台开展业务管理暂行规定》、保监会的《互联网保险业务监管暂行办法》、中国人民银行的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》以及原银监会等的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等。这些监管文件对互联网金融领域中一些具体业务的行为规范作出了规定。另一类则是“一行三会”等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称“互联网金融发展指导意见”),其是当时互联网金融领域框架性、纲领性的文件,也确定了原则性监管的基本框架。

   所谓原则性监管,援引英国金融服务管理局(FSA)的官方表述,其意味着更多地依赖于原则并以结果为导向,以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标,并较少地依赖于具体的规则。[24]美国金融服务圆桌会议指出:“规则导向的金融监管体系是指在该体系下由一整套金融监管法律和规定来约束即便不是全部也是绝大多数金融行为和实践的各个方面,这一体系重点关注合规性,且为金融机构和监管机构的主观判断与灵活调整留有的空间极为有限。原则导向的金融监管体系重点关注既定监管目标的实现,且其目标是为整体金融业务和消费者实现更大的利益。”[25]之所以说“互联网金融发展指导意见”属于原则性监管类文件,理由有二:其一,原则性监管是针对当时互联网金融发展情况的理性选择。“互联网金融发展指导意见”中出现了两个具有张力的政策目标:一方面,“互联网金融本质仍属于金融,没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点,加强互联网金融监管,是促进互联网金融健康发展的内在要求。”另一方面,“互联网金融是新生事物和新兴业态,要制定适度宽松的监管政策。”由此可以看出,监管层已经认识到,互联网金融的监管必须兼顾维护金融稳定与支持金融创新两个方面,不能顾此失彼。而当时互联网金融尚处于发展初期远未定型,其发展方向与模式仍有待观察,很难制定出合理有效的法律规范和监管规则。在这种情况下,监管者采用了原则导向监管方式,提出互联网金融监管应遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则,以期实现在保障金融系统性风险安全可控的前提下,支持金融创新,促进互联网金融的稳步发展。其二,从内容来看,“互联网金融发展指导意见”中虽有少量的规则性条款,但绝大多数是宣示性意义浓烈的监管原则和倡导性条款,如“保险公司开展互联网保险业务,应遵循安全性、保密性和稳定性原则,加强风险管理,完善内控系统,确保交易安全、信息安全和资金安全。”“信托公司、消费金融公司通过互联网开展业务的,要严格遵循监管规定,加强风险管理,确保交易合法合规,并保守客户信息。”

   “互联网金融发展指导意见”为如何监管互联网金融定下了基调,其原则性监管的灵活性有利于金融创新,但其不确定性既为互联网金融企业打“擦边球”获取制度租金创造了机会,也使一些不法商家违规经营有了空间。

   3.2016-2017年:运动式监管阶段

   根据“互联网金融发展指导意见”这一以原则性监管方式为主的规制文件和其他规制互联网金融具体业务的规则性文件建构的监管机制,并未遏制住我国互联网金融领域乱象丛生的现象。2015年以来,大规模平台跑路、虚假借贷欺诈、违规自融自保等问题陆续爆发,集资诈骗、非法吸收公众存款等事件接连发生。例如,钰诚集团旗下的e租宝等事件涉案金额巨大,涉及群众众多,严重影响了正常的金融秩序和社会稳定,也损害了广大投资者的合法权益。这一状况引起监管层的密切关注。从2016年起,监管层加快了对互联网金融行业的清理整顿步伐。2016年4月14日,国务院组织14个部委召开电视电话会议,决定在全国范围内启动互联网金融领域为期一年的专项整治行动。同年10月13日,国务院办公厅正式发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》。随后,中国人民银行、原银监会、证监会、原保监会、国家工商总局等相继跟进发布各自主管领域的专项整治工作实施方案,在全国范围内掀起了一场互联网金融的“整治风暴”,互联网金融领域的运动式监管由此开启。

运动式监管是“运动式执法”的形式之一。“运动式执法”是中国政府针对管理中的一些顽症进行集中整治的方式,因而表现出临时性、间断性和强制性等特征。[26]被称作互联网金融领域“史上最严监管”的此次专项整治行动已开展一年有余,有力地打击了互联网金融领域的违法违规经营现象,清肃了一大批不合格乃至涉及违法犯罪经营的互联网金融平台,引导互联网金融行业步入规范创新的正确轨道。应该说,此次专项整治行动有利于在短期内清理整顿不合规平台并化解此前累积的互联网金融行业风险,对于引导规范互联网金融健康可持续发展、维护国家金融安全和保护金融消费者权益具有正向的促进作用,其效果是显著的。但我们也应清醒地认识到,互联网金融专项整治行动毕竟是一种国家强制力主导的、短期的、阶段性的金融治理运动,其所具有的仓促性、被动性、整治结果的反弹性等弊端,[27]使得其监管绩效大打折扣。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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